2018126日下午至127日上午,中国财政学会投融资研究专业委员会在北京市万寿庄宾馆举行“投融资研究专业委员会2018年年会暨地方政府投融资创新与债务管理研讨会”相关财政部门、金融机构的专家学者代表出席了研讨会。


中央国债登记结算有限责任公司副总经理 柳柏树

中央国债登记结算有限责任公司副总经理柳柏树指出,中债登紧紧围绕地方政府债管理改革要求,促进政策与市场双向对接,积极助力地方政府债创新发展:一是配合财政部构建符合地方债管理的改革要求、符合发展规律的地方政府债发行机制,采用“城际国债跨市场发行”加“集中托管”这一成熟的业务模式,满足地方政府债大规模、高频率发行的需要。二是创新定向发行模式,降低了大规模置换债发行对市场的冲击。三是配合协助财政部完善地方债发行管理制度。四是实现多地发行布局。除北京外,在上海、深圳陆续分设了发行场所,配合各地近距离发行。五是拓展政府债券收益率曲线应用,以国债收益率曲线为基准,研究地方政府债券收益率曲线,为地方政府债发行提供定价业务方案和技术准备,提高地方政府债发行的市场价值和发行水平。

柳柏树还提出:一是应研究打通两个市场形成统一的定价模式。目前地方政府债80%在银行间市场发行,20%在交易所市场发行,由于交易所市场与银行间市场管理差异和投资对象不同,直接影响了统一的地方债收益曲线的形成,造成了地方债定价发行机制出现混乱,对于市场监管、规范操作、安全运行等方面也带来了一些不容忽视的问题。二是要进一步提高地方政府债的流动性。地方政府债的流动性始终没有与它的发行量和存量相匹配:(1)应建立并完善做市商机制,由银行等主要承销机构对关键期地方政府债开展做市服务。(2)推广地方政府债柜台市场化业务,拓展面向中小机构和个人投资者者销售渠道。(3)完善地方政府债单期规模管理,防止碎片化。(4)继续拓展地方政府债的功能渠道,如扩大地方政府债在公开市场的质押。(5)吸引境外投资者发行。三是进一步提升地方政府债市场化管理能力,整合、配置、优化现有的专业机构,加强人才培养。四是进一步加强政府财政部门对地方政府债市场的功能性监管。无论是从出资人代表角度,国债、地方政府债和现金管理三大板块业务,还是从财务会计制度角度来讲,政府财政部门都具有义不容辞的功能监管的责任。目前这种功能监管还不到位,需要从意识、宏观政策、体制机制方面加大这方面的投入和改进力度。

东兴证券股份有限公司副总经理  许学礼

       东兴证券股份有限公司副总经理许学礼表示,金融同业整治是实施金融去杠杆的重要举措。近年来,“一行三会”协调推进金融市场去杠杆,金融同业发展面临的监管环境发生了重大变化。“一行三会”通过实施穿透式监管,针对同业、表外、理财以及影子银行等领域进行重点整顿,持续加强去杠杆力度;通过限制杠杆,促进理财资管、同业业务等回归合理状态,控制期限错配风险,控制流动性风险,打击空转套利等行为,引导资金“脱虚向实”。在此背景下,去年银行同业业务及表外业务占比下降;地方政府平台公司发债进一步规范;房地产行业可能迎来新一轮洗牌;企业面临优胜劣汰调整;各类金融机构需要回归主业,发挥差异化优势。许学礼表示,严格整治金融同业业务,可从根本上解决金融总量和违规监管套利等问题,通过金融去杠杆达到去产能、去库存的目的,有利于更好的监督各类金融企业有效地服务实体经济,促进完成供给侧结构性改革。

辽宁大学地方财政研究院院长  王振宇

       辽宁大学地方财政研究院院长王振宇指出,应理性判断辽宁等地“挤水分”问题。王振宇介绍,去年辽宁首次披露了2011-2014年间财经数据不实的问题。辽宁“挤水分”率先从财政数据开始,而后拓展至GDP、固定资产投资、规上企业工业增加值等领域。

他指出,为什么出现先注水后挤水分的问题需要理性分析。不合理的政绩观、政绩考核制度是个重要原因,财政体制“基数+增长”机制也不容忽视。按全国地方平均水平估计,辽宁由于财政收入数据“注水”至少减少中央财政转移支付资金两千亿元。辽宁用几年时间注水,又用了几年挤水,过程极为曲折,如地方一般公共预算收入经历了33个月负增长,工业增加值更是34个月负增长,这个经验教训十分沉重、代价十分重大、值得深刻反思。在整个经济数据做实过程中,也对地方政府债务化解产生了一定的影响,所以“注水”破坏了财政生态,“挤水”也间接影响了金融生态。辽宁、内蒙、天津等地挤水分现象需要客观分析,大家不要过分解读甚至炒作,切实为未来中国经济增长营造一个合理预期。

王振宇希望以此为教训,以此为节点,不断改进相关制度和机制,切实将地方经济增长建立真实可靠有效的基础上,实现伟大复兴的中国梦。此外,除了当下地方政府债务风险之外,养老金风险问题也不容忽视,需要引起高度重视,进行顶层设计。

吉林省财政厅财政科学研究所所长  张依群

      吉林省财政厅财政科学研究所所长张依群表示,中央高度关注金融稳定问题,居安思危是对的,但大家对中国政府处理债务问题和实现投融资良性发展保持坚定的信心。当前在供给侧结构性改革中,去产能、去杠杆、去库存都与债务相关,并已取得积极进展。一是从去年下半年到今年涉及去产能的钢铁、水泥等大宗商品转好,国有企业的效益,特别是大型国有企业效益好了。二是去库存过程中,房地产泡沫问题随着调控政策的增强得到了控制,房地产泡沫向金融领域转移的风险和去杠杆问题也得到了缓解。三是通货膨胀率保持在较低水平。但是同时需要重视民营企业,特别是中小型企业的生产经营困难问题。

深圳金砖城市先导基金管理有限公司董事长  郑志军

        深圳金砖城市先导基金管理有限公司董事长郑志军认为,过去大量投资公共基础设施领域是目前我国地方政府性债务风险的重要原因。公共基础设施一次性投入巨大,与中长期回报之间存在天然的债务周期差(20-30年),公共基础设施本身具备固有债务属性。我国地方政府性债务风险主要包括平台风险、通道风险、杠杆风险和错配风险,其实质风险包括:(1)公共基础设施供给与地方产业经济能力失衡;(2)公共基础设施投资与地方财政支付能力失衡;(3)地方生产力发展与资源增值利用失衡。

        他指出,近期监管措施陆续出台,对地方政府性债务的平台风险、通道风险、杠杆风险和错配风险进行了全面的管控。监管政策的关注点为地方财政与公共基础设施之间的直接债务风险。郑志军建议从公共基础设施的存量评估、市场配置需求值测算、地方经济水平、财政收支能力等全面识别和化解地方政府性债务风险,对地方公共基础设施规模与经济水平、财政能力进行全面评估,从发展的角度设计地方政府性债务风险的化解方案,从而推动实现发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换的高质量发展。

中原资产管理有限公司董事长  郭鸿勋

      中原资产管理有限公司董事长郭鸿勋指出,中央政府考虑的是全国的风险问题,地方政府考虑的是政府的投融资、国有企业的投融资和非国有企业的投融资问题。三者关系密切,政府投融资和国有企业投融资体制边界不清是政府隐性负债产生的重要来源;政府投融资、国有企业投融资又为非国有企业投融资创造环境。随着监管政策、政府债务管理等方面的变化,当务之急是对政府的、国有的和非国有的各类投融资主体进行规范,建立合格的投资主体。这样才能促使各类投融资主体更顺利的融资,让金融资金顺利地导入到主体中来,满足社会发展中的重大需求。

 


财政部预算司地方政府债务管理处副处长 操佳佳

财政部预算司地方政府债务管理处副处长操佳佳指出,从政府债务情况来看2016年中央政府债务和地方政府债务率36.7%,仍然处于较低水平,整体的风险情况基本可控。现行制度框架的特点是省级统一举债、必须发行债券举债、举债形式严格监管。从举债形式来看,不管违法违规举债行为包装或者打造何种金融创新的方式,只要本质上是为政府举债,就是违反了《预算法》第35条的规定。去年财政部对很多地方违法违规融资进行了查处,其中最主要是政府违法违规担保,提供担保函和承诺函,还有任何其他具有担保性质的函。要严格控制地方债规模。选择行政管理、制度约束以及市场约束相结合的方式进行债务监管。

操副处长还介绍财政部要求在20188月之前置换债务要置换完毕。对于不同意置换平台公司债务的问题,有明确规定:债权债务发生变更,要双方达成同意,如果一方不同意的话,只能是维持原来的债权债务关系。他表示,财政部还要推进专项债券改革,强化政府债务跟预算的密切关系,进一步完善风险评估预警和应急处置。


中央财经大学教授  温来成

中央财经大学教授温来成表示,地方政府债务总体形势还是比较严峻。地方债的余额,加上国债的余额在向警戒线靠近。尤其是隐性债务,它的趋势不是得到了遏制,而是在继续蔓延。

2017年地方政府债务发展呈现新特点,地方政府的自我约束机制慢慢开始显现。去年一二三季度发债的速度明显低于2016年,且利息上升,利率上升。在具体的发债技术上,2017年实现了突破,续发机制成功试点。

2017年地方政府债务管理政策变化体现在调整政府与社会资本合作的发展方向,纠正明股实债、规定收益回报,对于纠正后的PPP项目进行清偿等。去年年底的时候,财政部发文件开始调整PPP与社会资本合作的发展方向。

PPP项目出现的新问题需要引起重视。一是PPP项目对财政运行的冲击和地方政府债务是相同的,按照现行的财政制度,PPP项目的政府承诺支出不在地方政府债务统计之列。但是如果从地方政府运行的角度来讲,PPP对于地方政府财政运行的冲击和地方政府债务是一模一样的,是还本付息。PPP项目政府承诺不是地方政府债务,但是视同债务来进行监管。二是在现阶段,搞PPP要排除国企和央企不可能,但是比例过高,这个控制局面还是要尽快的改变。三是在PPP发展的过程中出现了财政承受能力论证走过场这样一些问题。四是规范地方政府债务管理的政策选择。首先还是要继续加强对地方政府债务隐性部分的管控,债券已经很透明,所有的信息都向社会披露了。但是隐性债务实际上是继续在蔓延,最大的就是投融资平台的债务,还有PPP项目。

    他建议,逐步将地方政府债券发行主体扩大到中心城市和全国财政收入百强县市。提高地方政府债券管理的市场化水平。加强债务资金绩效评价及管理,从根本上防范债务风险。在地方政府债务管理过程当中,提高法治化的水平,形成一个完善、发达的地方政府债券市场。


中国社会科学院大学教授  吉富星

中国社会科学院大学教授吉富星指出,政府投融资面临很多问题,最大的问题是隐性债务情况摸不清、难控制。他建议,一是国债和地方债应该扩容,尤其像专项债应该扩容。二是建议主体上移,现在区县政府压力特别大,而财力又比较薄弱,应该是地级市、省级的承担责任。事权应该上收一部分。三是推动资本预算,建议资本预算中长期预算,资产负债表,综合财务报告应该完善。四是对金融机构的创新要审慎。政府投融资要有保有压,加强项目谋划,综合预算要做好,考虑财政承受能力,多措并举,重点推动融资平台要市场化转型,规范还款来源和预算安排,用预算控制债务风险。

华西证券政企金融部总经理  何杰

华西证券政企金融部总经理何杰PPP资产证券化政策进行了解读,并介绍了相关案例。

对资产证券化的理解:就是把一个大的拆成小的,然后变现,以未来的现金慢慢偿还。卖资产,把未来的收益折现到现在,然后盘活。特征是增值出售,破产隔离。债权类和收益权类资产可以做证券化。债券是依靠的主体信用,ABS依托的是客体信用,是依托的现金流。

公益性资产证券化。PPP的核心是准公益性产品,PPP资产证券化,实际上就是收费权的证券化。它既有股权,也有债权。目前来看,能够做PPP的资产证券化安全度比较高,财政部、发改委也在鼓励,第一批前面肯定是安全的。后期风险会加大。

 

(执笔:龙小燕、孙家希)


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