2018 年第 1 期(总第58期)

 

 

中国财政学会

 2018年 2月 11日



 

事权改革症结与对策

一、事权改革的症结是国家治理法制化程度低

事权和支出责任划分改革既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是理顺政府间财政关系的焦点和难点问题。党的十八大以来,党中央、国务院出台的重要文件中,涉及政府间事权和支出责任划分的共50件。其中,有15件明确界定了相关领域中央和地方的事权和支出责任范围,实施效果明显,成为全面深化改革中的亮点。但仍存在两个突出问题:一是取得明显成效的改革事项,特别是涉及人员机构调整的实体化改革,都是在党中央的领导下,相关部门推动,财政部只是配合有关部门来推动相关改革。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理的局面仍未根本扭转。其中,重要的原因是国家治理模式和高阶法律甚至宪法确定的问题。

(一)症结之一:法制化程度低且宪法层面未明确划分事权

宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。目前的《中华人民共和国宪法》中没有用“事权”,而是用了“职权”划分的表述,这就是我国现有事权划分的根据。实际上,国务院随时可以划分职权,可以上划,可以下划,而且有一些事项完全就是通过国办的文件明确的,法治化的程度非常低。

美国政府间事权划分的主要依据是美国宪法。美国宪法通过列举联邦专属事权,为州政府保留了相对宽泛的事权空间,也保持了地方的独立自主。同时宪法为联邦政府保留了援引“必需及适当”规定的机会,使其可以根据经济社会发展的客观需要扩大权限。

俄罗斯联邦宪法明确规定,由宪法和有关联邦条约(划分管辖范围与权限)划分俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的管辖范围和权限。这奠定了事权划分和调整的法律基础。在沿袭苏联时期“中央列举、地方概括”的事权划分模式基础上,明确列示了18项联邦政府专属事务,并规定这些事务须由联邦政府自行管辖,不经法定授权不能委托或转让给联邦主体,从宪法层面推动联邦政府实体化。

日本20世纪90年代末开始推行地方分权改革,改革的核心内容是废除机关委任事务制度,按照事权属性将600余项机关委任事务重新配置。修改后的《地方自治法》明确了中央干预地方的标准方法和程序规则,设定了中央政府与都道府县、市町村三级政府间发生纠纷时的准司法性纠纷处理制度,将各级政府独立的实体地位加以法律化。

(二)症结之二:未采用“实体化”的方式直接承担相关事权

从历史发展看,中华人民共和国成立后,我国政府间事权划分的体制模式逐渐定型为:中央国家机构立政策、定标准,然后政府间逐级发号施令、层层转发文件,千针万线走到基层,基层政府主要负责事权的具体执行。这样一种机关化的政府间关系体现出强烈的行政命令色彩,同一项事务多级政府均不同程度参与其中,责任主体不明确,执行效率不高,形成的体制惯性影响延续至今。

1993年党的十四届三中全会提出要“合理划分中央与地方经济管理权限,调动中央和地方两个积极性”。此后,在事权划分方面做了一些有益的探索。但是改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。十八届三中全会明确提出建立事权与支出责任相适应的制度,适度加强中央事权,但政府间事权划分不清晰、不合理的问题没有得到彻底解决,尚未形成符合国家治理体系现代化要求的基本框架。症结在于,受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著,未采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。特别是中央事权履行的实体化不到位,与单一制大国的基本要求不尽吻合。

以美国为例,属于联邦政府的事务由联邦政府所属的机构和人员直接组织实施,州或地方政府事务由本级机构负责,政府间职能配置完全实体化,并形成了稳定高效的分工合作关系。一些需要各级政府合作的事务,多由联邦政府通过专项转移支付的方式对具体承担的联邦和地方政府予以补助。

苏联时期,政府间职能配置呈现明显的机关化特征,大量中央事权交由地方执行,同时,中央政府又通过行政命令方式大量介入地方事务。苏联解体后,1993年颁布的俄罗斯联邦宪法,按照规范化、实体化的原则,重构了政府间事权划分。宪法规定,将部分中央和地方共同事务的执行交由归属联邦政府的组织机构,这进一步加强了联邦职能的实体化。

二、以“实体化”“法制化”“高阶化”为重点,
着力推进事权改革

事权和支出责任划分,不仅关系到现代财政制度的建设,更是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。事权与支出责任划分改革已经成为实现“两个一百年”宏伟目标征程中不可回避的重点问题。针对改革的症结所在,立足国情并参考相关国家的经验,建议以“实体化”“法制化” “高阶化”为重点,着力推进改革。

(一)通过实体化方式加强中央事权

我国作为单一制社会主义大国,必须坚持统一领导,适度加强中央事权。通过实体化方式,推动从“计划经济分权制”向“市场经济分权制”转变,最终形成“原则上谁的事权就由谁的队伍(含派出机构)执行”的实体化职能配置模式,从而建立决策与执行相统一、权利与责任相一致、事权与支出责任相适应的体制机制。

(二)推动事权划分和调整规范化、法律化

推进事权划分改革,首先要解决法制化问题。立法在事权改革进程中扮演着承上启下的支点角色,并以此确保改革的规范化、法制化。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。此外,还应以立法形式,规范上级政府对下级政府事务的干预方式,并明确纠纷协调和仲裁救济办法。建议高层成立专门领导小组,将宪法的修订提上日程,通过宪法修订从根本上清除一些计划经济的色彩。

(三)提升改革的组织和决策层次

财政作为国家治理的基础和重要支柱,党的十九大提出的宏伟目标包含实现国家治理体系和治理能力现代化,而财政事权和支出责任划分是财政改革最难啃的硬骨头。推进事权改革,必须提高认识,凝聚各方共识,自觉服从大局。更重要的是,需要提高决策层次,发挥党中央“总揽全局、协调各方”的核心作用,自上而下推动改革取得决定性进展。要将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划,并把握好以下三方面关系:改革同“姓资姓社”的关系;改革同“四个意识”的关系;改革同“两个积极性”的关系。

(四)处理好政府与市场的关系

在既定的事权都归政府的前提下,划分中央地方的事权财权,这是我国2000多年始终致力于解决的问题。但目前事权划分中还存在政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多;一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够的现象。这既不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,也不利于政府提供公共服务的效率提升。事权与支出责任划分首先要明晰政府和市场的边界。舟山普陀区某县,政府原计划投资3亿元建一家医院,但最终由民营资本投资1亿元建成(实际运用的是国资委的资金,市场化管理团队)。由民营资本出资为老百姓提供了公共服务,财政支出压力减轻,管理职能也相应减少。实际上,有些事情需要的财政支出并没那么大,但政府主动大包大揽很多事情,然后再去甄别哪些事权归中央、哪些事权归地方,最终很难划分清楚。此外,在卫生领域,卫生部门和医保部门分开之后,原本一项事权对应的支出,最后分到多个领域、多个层次,反而变得复杂,财政支出的效果非常不好,如果事权和支出合并就简单很多。纵观中国2000多年以来的历史,如果不将政府的权限限定在一个范围内,仅仅讨论上下层级的事权划分,无法从根源上解决问题。

 

 

注:20171117日,中国财政学会在北京召开了第九届理事会第六次常务理事(在京)会议,会议主题为:深入学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加快建设符合新时代中国特色社会主义发展需要的新型财政智库。会议由中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希主持。楼继伟会长出席会议并就事权改革相关问题做了专题报告。与会常务理事王卫星、王建国、许大华、周强武、朱恒鹏、朱青等发言,就中央与地方财政事权和支出责任划分相关理论与实践问题展开研讨。以上是楼继伟会长及与会常务理事发言的观点综述。

 

 

 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 


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