2018 年第 4期(总第61期)

 

 

中国财政学会

 2018年 4月 27日



 

 

 

对近期美国税改后资本回流的看法

李超民   上海财经大学

 

特朗普当局改革美国国际税制将导致海外资本回流。《减税与就业法》在2018年1月1日开始实施,这是自1986年以来美国第一次全面改革税制,主要内容涉及个人所得税、企业所得税、遗产税等,除了普遍增加减免税政策以外,国际税制改革引起广泛关注,其中贯穿两大政策,一是从所谓“全球税制”向“参与豁免体制”转型,二是增加国际反避税、反税基侵蚀、反滥用措施。美国改革国际税制的目的在于,短期内吸引海外游资回归,解决财政急需,长期内根绝“企业税务倒置”痼疾,提高海外投资竞争力。我们认为,美国改革国际税制将加剧财政状况恶化,既难以提升美国经济的竞争力,又不可能逆转全球化潮流。但是,在美国改革国际税制后,美在海外跨国投资是否回流,将产生哪些影响,海外对此有什么评价,我们究竟应做何判断和应对,仍需要实事求是加以研究,进而提出判断性意见。

一、美国国际税制转型有一箭双雕之意

“参与豁免体制”是当前国际潮流,OECD国家大多已普遍采用,美国苹果、思科、甲骨文、微软及谷歌等近20家大型跨国公司,在2011年前后组织了“优胜美国运动”游说国会通过立法,希冀带动减税资金回流而牟利,现在美国这个高科技利益集团的政策诉求如愿以偿。据主持制订新税法的众议院筹款委员会主席凯文.布拉迪说,美国向参与豁免体制转型有两个目的,一是减轻海外投资企业税务负担,二是激励海外所得与盈利(E&P)汇回美国本土。具体政策,在8年内,对跨国企业海外子公司盈利、且未缴纳美国剩余税的E&P资金,实行低税率遣返政策,其中现金及等价物税率为15.5%,其余税率为8%。在前5年,每年可按8%的税率,其余3年分别按照15%、20%和25%税率纳税。但对于S类公司,除非转换性质、出售或清算全部实质资产,或转让股份,否则不享受优惠政策。据有关报告,遣返海外资金政策的最大受益者是在海外投资最多的跨国药企与高技术类公司。

二、对税改后美国资本回流的规模与结构有多种说法

这次税改针对海外递延E&P的政策称为“视同遣返”,意味着美国海外跨国企业不必把海外E&P实际遣返回国,只要按有关政策进行纳税即可。据研究,由于美国财务会计规则存在漏洞,跨国企业在海外积存了大笔E&P,如果跨国企业主动按年度申报纳税,就不可能产生这个结果。据有关报告,截至目前,美国322家《财富》500强企业在海外集聚的E&P高达2.6万亿美元,实际欠税7670亿美元。花旗银行认为,截止2017年9月底,美国企业在海外的递延资金达2.5万亿美元,而Westpac公司报告了1990~2004年美国跨国企业的海外E&P存量约为1万亿美元,可见美国企业海外投资盈利之大、增涨之快,这是全球化的必然结果。上述资金是这次减税的对象,据有关机构估计,未来回流资金约为1万亿美元左右。Westpac公司认为,2018年税改将导致7800亿美元游资回流美国。高盛认为,美国标准普尔500企业海外未税资金9200亿美元,其中约2500亿美元将回流。笔者根据有关数据静态估算,此次最终回流资金总额可能达1.7万亿美元,有望在8年内陆续回流,进而影响跨国投资流动模式。

三、美国高科技公司将决定低税资金的遣返模式

一是回购公司股票。据统计,苹果、辉瑞、微软、通用电气在海外分别有2000亿、1940亿、1080亿、1040亿美元E&P。标准普尔500全球评级部门认为,实施资金回流政策的最大受益者是企业股东,而企业使用遣返资金的方式依次是回购股票、分红、偿还债务,或继续放在账面,但对企业的投资计划几乎没有影响。另据《CNBC全球CFO理事会调查报告》,多数回流资金会购买股票,每回流1美元大致有60~92美分用于分红。美洲银行美林投资则估计,此次税改将导致1.2万亿美元回流,其中50%将回购公司股份。而高盛公司估计,标准普尔500公司在海外拥有1万亿美元E&P,其中2000亿将回流、1500亿美元将回购股份。UBS认为,受益于资金遣返政策的技术类与医疗健康类股票每股盈余将上涨7.7%~32.5%不等。国会研究处Jane Gravelle指出,从美国海外资金结构上看,一半以上已重新投资厂房设备与固定资产。二是流入金融部门。Hoisington投资管理公司就提出了此说,Credit Suisse则指出,美国跨国企业约45%的海外资金为现金,全部未税资金约有10%已投资全球银行、保险及其他金融部门。三是归还部分债务,甚至通过增加国内负债把资金继续留在海外。一般来说,企业资金遣返的实际税率越低,遣返资金量就越多。例如,虽然目前苹果与微软在海外有大量现金储备,却还是宣布了大笔融资计划,它们主要的考虑仍然是避税。甲骨文副总裁Mark Hurd、Société Général分析师都认为,当前大公司债务率已是互联网危机以来的最高水平,所以回流资金可能主要用于归还债务。还有一种可能是把部分遣返资金用于基础设施建设,这正是民主党期待的。美国前总统克林顿曾希望,有10%左右的海外遣返资金购买基础设施股票,一些国会议员也在为他摇旗呐喊。在2015年6月24日众议院筹款委员会专门小组听证会上,国会研究处财政税收政策研究员Jane Gravelle指出,按照《交通投资法案》降低税率建议,在前3年内将吸引回流资金300亿美元,8年内减税1480亿美元。民主党《2014年税改法案》提出,把其中的1265亿美元转入交通建设基金。但相对于海外的高收益,大公司是否会把大笔资金投入基础设施项目,还有待观察。同时笔者注意到,一个时期以来,美国大型智库对于我国一带一路倡议的资金需求非常关注,认为建设一带一路倡议的资金需求亦在1万亿美元以上。所以不能排除美国海外资金回流对于一带一路的影响。                      四、美国资金回流可能产生广泛影响                      一是对美国海内外投资现状的影响,一般认为相对有限。GBH Insights 认为,美国遣返海外资金只是跨国企业增加国内投资的催化剂,现实情况并不乐观。例如对苹果公司来说,有关政策是否有利并不确定,如果美国总体的政策有利于本土制造业,则将不利于苹果,因为苹果严重依赖全球供应链。南加州大学教授Edward Kleinbard认为,由于当前美国利率低、企业盈利水平高、资金面宽松,所以大部分公司并不急于回流资金进行投资。更何况跨国企业在海外投资建厂本身就是为了占领国际市场,所以今后向海外迁移对美国大企业仍具有吸引力。

二是资金回流美国将导致企业购并增加,不利于增加就业。美国商会与民主党游说集团DNA认为,遣返资金政策有助于振兴美国经济、增加财政收入。但是共和党传统基金会及“税收公平公民组织”表示坚决反对,说这类政策根本无助于增加就业。历史的经验值得注意,美国在2004~2007年遣返海外资金后,在19家大企业中有12家裁员,其中辉瑞遣返资金350亿美元,裁员11748人;IBM遣返资金95亿美元,裁员12830人;默克遣返资金159亿美元,削减工作岗位7千个,惠普遣返资金145亿美元,削减工作岗位14500个。当时在美国本土投资增雇人员的只有微软与甲骨文两家。对此,Westpac公司、UBS、华尔街投资分析家Sean Williams、税收与经济政策研究所都持相似观点。另据《CNBC全球CFO理事会调查报告》,在39位受访美国大企业CFO中,有36%主张把回流资金用于企业并购,有12.5%的人希望增加雇员,而75%的CFO反对国会限制回购公司股票,但却很少人考虑在美国建厂和购买机器设备。思科CEO Chuck Robbins认为,目前本企业在海外有600亿美元E&P遣返资金,但不可能轻易改变并购战略。

三是短期对外汇市场影响相对较小。Westpac公司认为,资金遣返政策对美元定价不可能产生任何实质影响,因为美国的海外资产本来大多即以美元标价,但未来可能产生长期影响。而高盛分析师也认为,由于货币需转换的遣返资金最多500~800亿美元,所以对汇率影响十分有限。例如,微软92%的海外现金或资产形式为美元标价证券,外币资产比例很低,按占比高低依次是欧元、日元、加元与英镑。

综上,我们的意见如下。首先,美国改革国际税制可能在数年内导致较大资金回流本土,金额大致在1~1.7万亿美元之间,回流资金的使用方式依次是股票回购、流入金融部门、偿还债务与资金储备,受益对象主要是大公司及其股东。其次,遣返资金对于美国国内外投资、增加就业及外汇市场的短期影响有限,但可能产生较长期影响,我们要继续观察。再次,遣返海外资金对美国财政增收作用不太大,而从长期财政效应看,遣返资金减税代价过大,长期不利于解决联邦财政赤字越来越大难题。而且,遣返资金也很难解决基础设施建设资金短缺问题。最后对于我国来说,应对美国国际税制改革冲击波要多管齐下,既需把握降低整体税费的节奏,还要通过财政、外汇、投资、外资、债券、房地产等政策的配合,吸引外资继续投资,重点加强外资药企、高新科技与机械企业的工作力度,营改增结构性减税只是综合降低税费的第一步。同时应强化对亚投行等国际金融机构的支持政策,为一带一路倡议提供资金支持。

(作者:李超民 上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、高级研究员,美国财政与经济研究所所长)





报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 


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