2018年第11期(第68期) 

中国财政学会                           2018年11月28日




 

如何看待融资平台转型?

 

 中国财政科学研究院    陈 旭

 

 

在防范地方政府隐性债务风险背景下,融资平台公司势必要转型为独立市场主体,“去政府融资功能”。本文从融资平台的职能和作用入手,分析当前融资平台转型面临的主要问题,进而提出融资平台转型的思路和政策建议。

一、融资平台的职能和作用

地方政府融资平台已经过二十多年的发展,在我国的基础设施融资中发挥了重要作用。1998年国开行支持芜湖市建立第一个地方政府融资平台,支持地方经济发展。在2008年“四万亿”刺激政策带动下,省市县级融资平台公司数量迅速增长,目前已经超过一万家。融资平台承担了地方政府大量公益性建设项目,在我国的基础设施建设“补短板”中发挥重要作用。然而,通过融资平台的举债渠道,地方政府累积形成大量隐性债务,成为系统性风险的重要源头。

从我国融资平台的业务范围来看,以基础设施建设、土地开发、房地产开发和公共事业项目等领域为主。例如,河北省某融资平台公司作为市政府的融资平台,其主要职能有四方面:(1)替政府投融资;(2)推动政府重大基础设施建设;(3)代管国有资产,包括上市公司和银行等多家国有企业;(4)筹建产业基金促进产业升级。另外,很多融资平台也涉及金融、贸易、旅游等多元化经营业务。西部某省级平台公司业务除主要的高速公路建设之外,还涉及航空、旅游、金融、房地产、国内贸易和电子商务。

与其他市场主体一样,融资平台公司通过银行贷款、债券发行、股权融资和其他融资等渠道融资。从融资结构来看,银行贷款占主导地位,占比达到96.8%。其次是发行企业债、短融中票等债券融资,占到2.5%。股权融资和其他融资较少,加一起也不足1%(图1)。因此,从这一角度来看,融资平台公司的主要债务是银行贷款。

 

图1 2017年样本融资平台公司[1] 融资结构

资料来源:《中国财政科学研究院2018年“降成本”调研问卷分析报告》

二、当前融资平台转型面临问题

(一)地方政府与融资平台公司相互依赖度仍较高

一方面,地方政府在基建和公益类项目仍过度依靠融资平台公司,尤其在宏观经济下行压力大的时期。基建投资是中国宏观调控中稳增长的重要手段,而基建投资主要由地方政府配套完成,在这其中融资平台公司还扮演者重要角色。另一方面,融资平台的业务构成中,基建和公益类项目比重也非常高。比如西部某省级平台公司高速公路的资产规模占总资产规模比重达到96%。

(二)融资平台转型方向不明,名义划清与政府界限,实质却并未改变

在当前基建需求刚性和地方政府债券不能大幅提升的条件下,将融资平台公司的公益性项目投资功能剥离并不现实。尽管在监管要求下,很多地方政府融资平台都声明退出政府平台,但其与政府的实际关系并没有改变,也并没有实质转变为独立市场化主体。

(三)当前大多数融资平台已经积累大量债务,有效资产不多,偿债能力不足

目前融资平台资产负债率普遍较高,而且其资产质量不高,有大量公益性、不能变现的资产,债务压力大。比如东部某融资平台公司资产是400亿,有效资产不足100亿,债务总额却达到200亿左右,实际已经资不抵债,生存和转型非常困难。

(四)融资平台公司内部治理市场化程度不高

部分融资平台公司尚未建立现代企业治理结构,仍以事业单位模式运行,行政化程度高,缺乏市场化运作,最重要的是没有决策自主权。平台公司转型后,需根据市场环境和公司目标独立决策,着力提高内部治理效率。

(五)信用评级依靠政府信用背书,信用评级失真

目前市场评级机构对融资平台的信用评级主要考虑两方面:一方面是融资平台自身的信用,比如其财务表现、业务运营和公司治理等;另一方面是政府对融资平台的支持力度。在这种评级模式中,融资平台公司与其他企业执行不同的标准,其信用包含了政府支持,这就意味着评级公司对融资平台的信用评级是失真的。

三、融资平台转型思路和政策建议

融资平台公司转型的核心在于“去政府融资功能”,成为独立市场主体,明晰与地方政府之间的契约关系,实现政企分开。融资平台转型并不意味着要一味剥离公益性职能和非经营性业务,使其形成仅追求利润目标的国有企业。转型后的融资平台公司要在服务地方公益性项目和运营情况下,实现独立投资运营和市场化融资。这要求融资平台的公共项目融资能力是建立在自身约束的框架内,而不是借助政府信用或政府的承诺、保证等。融资平台转型的根本性标志是停止为政府融资,以避免形成政府债务。

在当前我国城市化进程加快深化背景下,融资平台公司转型后的职能定位应是基建的代理实施主体和城市运营商。主要原因在于平台公司长期从事基建投资和城市运营,具有专业优势和经验。具体来看,融资平台公司需要从三个层面完成转型:(1)从财务角度实现可持续发展,一方面剥离土地和公益性资产,另一方面注入经营性资产,使融资平台公司资产负债率保持在合理水平。(2)在业务上,探索成为城市运营商,发挥自身优势,着力盘活城市资产,提升运营绩效。而对于承接的公益类项目,一方面要事先按照清晰的规则明确政府补贴规模和形式,另一方面通过基础设施特许经营权挖掘市场价值,充盈现金流。(3)在公司治理方面,要实现独立决策,市场化运作,脱离政府直接行政干预。

基于以上融资平台公司转型思路,提出以下政策建议:

(一)顶层设计政府与融资平台的契约关系,规范融资平台承接公益性项目的方式

厘清政府和融资平台的关系的重点在于合作关系显化,规范融资平台承接公益性项目的方式,建立监督和绩效考核机制。公益类项目涉及的利益主体有政府、融资平台和民众,民众是公共服务和基础设施的使用者甚至是付费者,政府是委托方,而融资平台是受托方。对于融资平台承接的无现金流的公益类项目,政府补贴额应补足市场现金流缺口部分。而对于有部分现金流的公益类项目,政府补贴额加上现金流应能够覆盖投资额。政府补贴应事前明确并相应列入预算,并对双方合作进行公开监督,对融资平台进行绩效考核。

(二)加快市场化债转股,妥善化解融资平台债务

由于大部分融资平台存量债务大,是转型的主要障碍之一。融资平台的主要债务是银行贷款,由银行牵头进行债转股将是化解债务的有效措施。目前有些大型商业银行已经成立债转股的资产管理公司。地方政府可将对融资平台的资产注入和整合与债转股配合起来,整体设计融资平台转型路径。

(三)鼓励融资平台高效利用基础设施特许经营,盘活城市资产

城市基础设施特许经营权是地方政府拥有的重要城市公共资产之一,有效盘活可以带来现金流。执行政府政策目标、市场化运营的性质决定融资平台适合进行基础设施特许经营。地方政府更多出让特许经营权给融资平台,鼓励融资平台挖掘利润点,是盘活城市公共资产的有效路径。

(四)扩大地方政府债券发行规模,优化债券发行机制

我国仍在快速城镇化,基建投资和公共服务仍是短板,投资需求大。目前地方政府债券规模不大,而且很大比例是置换债券,新增债券品类和额度较少,对基建和公共服务项目支撑能力弱。因此,要加快扩大地方政府债券发行规模。同时优化省级地方政府债券下发流程,缩短发放时间。地方政府债发放机制不顺畅,组织、布置、协调、发放等流程需要较长时间,经常出现资金到位却错过施工期而结转回去的现象,造成资金运作低效率。另外,由于市级政府是项目建设的主要承担者,也可考虑未来将地方政府债券发行权限下放到市一级。

(五)进一步合理划分中央和地方政府财权和事权关系

在有限财政能力条件下,地方政府承担过多基建配套任务是融资平台产生的重要原因。有些跨区域高速公路等交通基础设施投资规模大,需要地方政府配套建设的资金规模也很大,对地方财政造成压力也很大。一些高速公路通常由地方政府和融资平台公司承担主要融资和建设责任,但现金流较小,其目标更多服务国家战略,存在中央与地方财权和事权不匹配的问题。因此,进一步合理划分各级政府的财权和事权关系,可逐步淡化融资平台为公共项目的融资功能。


 

 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 




[1]  样本包括307家融资平台公司,地域涵盖中东西部。

 


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