2018年第12期(第69期) 

中国财政学会                           2018年12月10日




破解科技创新政策“落地难”

――尽快推动以科研院所为主体的改革[1]

 

          中国财政科学研究院       韩凤芹 史卫

 

近年来,我国科技政策密集出台,力度不断加大,科研项目、科技人才、科研经费等松绑放权已经做到了“应放尽放”、“能放尽放”,但让这些政策落地生根,真正激励科研人员多出高水平成果才是根本。调研中,很多人反映科技政策落地率很低,甚至有学者提出该比率不超过5%。我们认为,由于我国科研院所多属于事业单位性质,受制于事业单位管理体制,一些新政策难落地,应有效果无法显现。问题的症结在于当前科技政策忽略了高校、科研院所这一微观主体。大量政策直接诉诸科研项目管理和科研人员本身,而科研人员受制于所在单位,科研单位又受制于主管部门,主管部门则受制于其行政属性,由此陷入了一个死循环。科研院所不改革,科技政策就难到位。

一、科技创新政策落地受制于传统体制

近五年来,党中央、国务院先后出台了建设创新驱动体系、激励科研人才、改革中央科技计划、促进科技成果转化、加快科技服务等一系列的文件,改革对象主要是中央科技计划和科研项目,但它们普遍受制于传统体制。

(一)单纯中央科技项目改革难以覆盖科研整体,科研人员政策获得感不强

中央科研项目覆盖面有限。目前科研体制改革以科研项目管理为抓手,如2014年出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》,2016年出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》都着眼于中央财政科研项目。最近出台的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》也是在优化中央财政科技计划项目管理,强化科研项目绩效评价。但是,中央财政科研项目不能覆盖所有的科研人员和科研活动。据中国科协的2018年发布的《第四次全国科技工作者状况调查报告》结果显示,近三年,74.7%的研发人员承担过研究或开发项目,只有42.4%的研发人员曾作为项目主持人申请过财政支持的研究开发项目,平均申报2.7项,申报成功1.1项。

竞争性项目必然不均衡。从承担主体看,项目主要集中于知名院校和中字头的科研院所中知名专家(或称帽子专家),覆盖面有限。这直接导致项目经费的结构配置不均衡,少数人承担过多的项目,而大量的青年科研人员无法独立承担项目。中国国家自然科学基金(NSFC)预算中,面向学术界新人的青年研究基金(Young Research Fund)约占20%,每个项目在三年期限内只有24万元。

中央科研项目外的项目普遍存在。中央科技计划改革后,对其它科研项目能否参照执行没有明确的规定。目前,虽然明确科研单位可制定横向课题管理办法,但由于各种限制,科研单位无法具体落实。

(二)以鼓励人才创新发展的政策受限于事业单位编制等行政化管理

吸引人才政策受限于编制。近年来,从中央到地方出台了一系列人才松绑放权政策。习近平同志指出,“要着力破除体制机制障碍,向用人主体放权,为人才松绑”。但在当前编制严格控制的红线下,科研院所的人事制度管理存在“进门难出去更难”,能上不能下,引进人才、选拔人才就无从谈起。甚至从程序角度,严格按照行政单位要求。在人员招聘方面,需要先通过编办使用空编审批,然后按照人社部门和行业主管部门的有关规定执行,环节较多、程序复杂,且每年只能招录一次,不利于急需专业技术人才的引进。当前科研院所为了落实人才政策只能采取打补丁或擦边球的办法,如通过设立企业聘用人员等方式,由此研究人员中出现多种编制。

人才创新创业政策受限于事业单位人事、编制管理体制。支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业是加快科技创新的重要举措,《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》、中共中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》、人社部《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》等文件都提出了明确要求。但是事业单位人事管理制度明令禁止兼职取酬,并对离岗等有明确的纪律处罚规定。例如《事业单位工作人员处分暂行规定》规定,“违反国家规定,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的”,根据情节从轻到重,分别给予警告、记过、降低岗位等级、撤职、开除等处分。而对国有科研院所而言,主观意愿上也有抵触情绪,因为那些有创新创业能力的人一般是单位骨干,其离职对本单位的正常科研会产生较大的影响。中国科协的调研报告显示,科研人员创业意愿有所提升,但真正开始创业的人数还很少。33.1%的科技工作者在最近三年内考虑过自己创业,其中只有1.9%已经开始创业。

(三)科研人员增收激励政策受限于事业单位收入分配及绩效工资总量控制

科研人员整体收入长期低水平,增收激励政策的获得感不强。长期以来,科研人员收入水平在社会处于较低水平,从预算的角度,基本上按传统的定员定额,国家级层面的科研院所人均不过7万至8万元。不仅如此,科研人员收入差距过大,同地同岗不同酬现象非常普遍,这引发了科研人员的收入分配不公平感。近年来,科研人员虽然收入增加但收入满意度持续下降。2016年科技工作者平均年收入为90985.5元,比2012年增长了22.7%。但科技工作者对自身收入在当地相对水平的判断呈现持续下降趋势,33.5%的科技工作者认为自身压力主要来源于经济收入。主要原因或是收入增长率不及同期全国城镇单位就业人员平均工资的增幅。

增收政策受限于绩效工资总额管理。党的十八大以来,国家层面出台的涉及科研人员收入分配的文件近20个,但是科研院所薪酬制度按照事业单位管理。按照现行事业单位绩效工资总量控制办法,按照实际绩效发放劳动报酬的空间有限。如果某机构已经达到绩效工资总量上限,即使有科研人员取得更多科研成果,机构无法也不敢给予更多绩效。这也导致绩效工资反映不了绩效,被科研人员戏称“吃绩效大锅饭”。调研发现,即使“三无”(无级别、无经费、无编制)事业单位,工资总额也要受限制,致使很多新型研发机构难以吸引高水平科技人才。当前,中央、地方各项改革中,往往采用“一项一策”“一人一策”的方式,局部突破“绩效总量控制”的“天花板”,但这些散点式突破并没有真正解决绩效工资政策激励机制不充分、不健全的问题。

(四)以绩效为先导的改革受制于传统的科研院所考核制度

新的科技政策要求建立以创新质量和贡献为导向的绩效评价体系,准确评价科研成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值。目前各部门正在集中清理科技评价中的“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”,但传统的科技评价方式已经根深蒂固。从行动上破“四维”难度不小。近三年的调查数据显示,93.7%发表过学术论文的科技工作者认同发表论文的主要目的是达到职称晋升要求,90.4%是为了完成各种考核要求,科教辅助人员为达到职称晋升要求而发论文的比例达到96.2%。62.1%的大学教师、44.9%的科学研究人员在各种形式的科研成果中最看重论文。破“四唯”既需要各主管部门自身主动作为,放弃不合理的政绩考核观,也需要赋予高校、科研院所自身探索新的评价方式的自主权。否则,改革依然难以到位。

二、深层次原因:科研院所独立法人地位虚置,执行政策权责不清晰

(一)政策决策:政策整体性、协调性不够

当前很多政策制定缺乏整体性、系统性思维,往往单向发力,对执行过程中与法律或其他部门规定有无冲突和可能产生的影响考虑不周,没有对政策的合法性合规性以及与其他部门的政策规章制度进行充分的协调,以致政策无法落地。往往很多很好的政策,只要遇到一条不协调的规定,就无法执行下去。近年来,虽然在一些文件中涉及了科研院所自主权,但是分散于不同部门的不同文件中(见附表1),“碎片化”现象突出,缺乏整体规划,科研院所获得感不强,政策很难落地。在科研院所改革中,编制、预算、人事等相互关联,环环相扣,任何一环不解扣,其他环也解不开。

(二)政策执行:责任主体法律地位缺失

我国科研院所名义上是法人实体,但是受制于行政事业单位管理体制,在财务、资产、人力资源管理等方面都没有自主权。由此,科研院所无力承担相应的改革。当前很多科技政策、人才政策、创新政策、评价政策都直接及于科研人员或科研项目,缺乏明确的执行主体。我国科研人员高度集中于高校和科研院所,科研项目绝大多数依托高校和科研院所,所有的松绑和放权政策,必须要由高校和科研院所来承接和执行,但却没有相关法律规定赋予它们相应职责。

(三)政策需求:被捆绑的科研院所无力改

作为科技创新最前沿的科研院所有着强烈的改革愿望,但是具有事业单位属性的高校和科研院所既受着主管部门的管理,又在预算、编制、人事、薪酬、资产等各方面受到相关行政职能部门的管理。科研管理体制虽然在不断的“放”,但对事业单位的管理还在“收”,行业主管部门还在加强管理,纪检部门还是按照行政的标准在考核。科研院所管理体制不改,各种单项改革就很难落地,没有财政、编制、人社等部门的整体改革,科研院所管理体制也很难改动。

三、政策建议

(一)注重科技政策的整体性、系统性和协调性

科技政策是引领国家创新体系有效运作的顶层设计,其出台前应充分调研,既要考虑与既有法律法规、政策文件是否有冲突,也要和立法部门及其他相关部门充分协商,对于需要修法的要通过既定程序进行修订,与其他部门文件有冲突的,应相互协商,该修改的修改,该废止的废止。对于政策出台可能产生的影响也应进行全面评估。

 (二)建议对科研机构专门立法,明确科研院所的独立法人地位

我国应从过去行政命令式的管理转向依法管理,通过法律授予科研院所独立法人地位,明确科研院所的功能定位和发展目标,明晰科研院所的权利和责任。日本、韩国等都对国立科研机构有立法,通过立法的形式确认其基本定位、任务、性质,以及政府的义务、权利、权限范围等,为其发展提供法律保障。

(三)强化科研院所内部治理

要解绑科研人员,必须先解绑科研院所。应尽快落实科研院所自主权,让科研院所能够将松绑放权新政接得住,执行得下去,落地生根。这就要求各职能部门相互配合,整体推进,给科研院所放权松绑,以社会化的目标和要求推进改革。通过去行政化,将科研院所从政府体系中剥离出来。通过去编制化,让科研人员从“政府人”变成“社会人”。弱化预算管理,解决资金使用体制性束缚。

赋予科研院所“法人自主权”,绝对不是一放了之。以提升科研绩效为目标,强化科研院所自身的人、财、物资源配置主体责任,激发科研院所和广大科研人员的积极性,全面提升我国科研创新能力,力争在关键领域实现突破。在赋予科研院所“法人自主权”的同时,必须强调科研院所负责人的职责担当,权责对等。强化内部治理,推进建立党委领导下的院/所长负责制,实行院所党委会、院所务会、学术委员会、学位委员会、全院职工大会等决策科学、透明公开、执行高效、监督到位的内部运行机制,探索建立理事会管理制度。

政府对国有科研院所的监管,应树立中长期绩效管理理念。一是改变短期化、工程化思维,加强中期管理和评价。二是应明确重点,“抓两头放中间”。抓战略目标和定位的确立和考核评估的执行,而不介入科研机构的内部运行管理,强化成果导向的绩效管理。

(四)尽快完善科研院所保障体系

尽快探索和建立去编制化去行政化后的科研院所经费保障机制,建立符合科研规律的稳定支持体系。切实提高科研人员的财政保障水平,建立绩效工资稳定增长机制。允许科研院所自行确定自主创收部分的绩效分配额度与方式,成果转化收入、兼职或离岗创业收入不纳入绩效分配总量。探索实行年薪制、协议工资、项目工资等多种灵活分配方式。

 

 

附表1:

近年有关赋予科研院所自主权的政策文件

科研院所自主权

(1)国务院办公厅发布《关于优化学术环境的指导意见》(国办发〔2015〕94号)中指出,“尊重科技工作者科研创新的主体地位,不以行政决策代替学术决策。在国家政策制度框架下,扩大高校和科研院所在科研立项、人财物管理……等方面的自主权,赋予创新型领军人才更大的人财物支配权。”。

(2)关于开展“扩大高效和科研院所自主权、赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权”试点工作的通知(国科办政〔2017〕15号)中,附件《试点工作方案》的总体要求提出,“高校和科研院所作为一级法人,根据相关法律规定,依法在……经费使用,机构设置,人员聘用……等方面享有法人自主权”。《试点工作方案》的重点任务中指出,“按照先‘先确权、再放权’的原则,厘清政府部门、高校和科研院所的权利边界。”   “实行章程管理。单位依据章程履行自主权,主管部门依据章程对单位进行管理,并逐步从直接管理向间接管理、宏观管理转变。” “实行法人治理结构。鼓励有条件的单位探索建立理事会管理制度,完善单位决策、执行、监督既相对独立又相互协调的机制。”

(3)《深化科技体制改革实施方案》中要求,“推进公益类科研院所分类改革,落实科研事业单位在编制管理、人员聘用、职称评定、绩效工资分配等方面的自主权。”  

人事自主权

人事自主权

(1)国科办政〔2017〕15号中,附件《试点工作方案》的重点任务指出,“创新编制管理方式。按照中央关于创新事业单位机构编制管理方式有关文件要求,根据试点单位的实际情况,实行相应的编制管理。”

(2)关于开展“扩大高效和科研院所自主权、赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权”试点单位名单并组织编写试点实施方案的通知(国科办政〔2017〕75号)中指出,“试点工作要对制约高校和科研院所创新发展、带有普遍性的体制机制障碍,积极开展探索,创新管理制度和方式。”

(3)《中央和国家机关所属事业单位机构编制备案试点办法》(中央编办函〔2017〕72号)第一章第三条指出,“中央和国家机关各部门所属下列事业单位机构编制事项,报经中央机构编制部门同意,在批准的机构限额、机构类别和事业编制总量内实行备案管理:已制定编制标准的公益二类事业单位的编制调整。”

(4)《关于深化人才发展体制机制改革的意见》(中发〔2016〕9号)要求,“创新事业单位编制管理方式,对符合条件的公益二类事业单位逐步实行备案制管理。”

招聘自主权

(1)国务院办公厅发布《关于优化学术环境的指导意见》(国办发〔2015〕94号)中指出,“扩大高校和科研院所在科研立项、人财物管理……等方面的自主权,……鼓励高校和科研院所采用更加开放的用人制度,自主决定聘用流动人员”。

(2)《试点工作方案》提出,“高校和科研院所作为一级法人,根据相关法律规定,依法在……人员聘用……等方面享有法人自主权”。

(3)《深化科技体制改革实施方案》中要求,“推进公益类科研院所分类改革,落实科研事业单位在编制管理、人员聘用……等方面的自主权。”

 

职称评审自主权

(1)《关于深化人才发展体制机制改革的意见》(中发〔2016〕9号),提出,“突出用人主体在职称评审中的主导作用,合理界定和下放职称评审权限,推动高校、科研院所和国有企业自主评审。”

(2)《关于深化职称制度改革的意见》中,明确:“政府部门在职称评价工作中要加强宏观管理,加强公共服务,加强事中事后监管,减少审批事项,减少微观管理,减少事务性工作。发挥用人主体在职称评审中的主导作用,科学界定、合理下放职称评审权限,人力资源社会保障部门对职称的整体数量、结构进行宏观调控……推动高校、医院、科研院所、大型企业和其他人才智力密集的企事业单位按照管理权限自主开展职称评审。对于开展自主评审的单位,政府不再审批评审结果,改为事后备案管理。”

(3)《深化科技体制改革实施方案》中要求,“推进公益类科研院所分类改革,落实科研事业单位在编制管理、人员聘用、职称评定、绩效工资分配等方面的自主权。”

人事任命自主权

(1)《科研事业单位领导人员管理暂行办法》中,第三章第十二条指出,“选拔科研事业单位领导人员,一般采取单位内部推选、外部选派、竞争(聘)上岗、公开选拔(聘)等方式进行,也可以探索其他有利于优秀人才脱颖而出的选拔方式”。

(2)国科办政〔2017〕15号中提出,“探索直接选拔专业技术人员担任领导职务。”

(3)中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》第六条提出,“严格执行领导干部职务任期制度,任期年限、届数和最高任职年限。”

(4)《科研事业单位领导人员管理暂行办法》第八章第四十三条提出,“完善科研事业单位领导人员退出机制,促进领导人员能上能下、能进能出,增强队伍生机活力。”

经费管理自主权

 

自主制定绩效考核分配方式

(1)两办厅字〔2016〕35号提出,“加大对作出突出贡献科研人员和创新团队的奖励力度,提高科研人员科技成果转化收益分享比例。强化绩效评价与考核,使收入分配与考核评价结果挂钩。”  

(2)国科办政〔2017〕15号文指出,“试点单位绩效工资分配要向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜。在绩效工资总量内探索实行年薪制、协议工资、项目工资等多种灵活分配方式。”

改革绩效工资总量控制机制

(1)两办厅字〔2016〕35号文指出,“引导科研机构、高校实行体现自身特点的分配办法。赋予科研机构、高校更大的收入分配自主权,科研机构、高校要履行法人责任,按照职能定位和发展方向,制定以实际贡献为评价标准的科技创新人才收入分配激励办法,突出业绩导向,建立与岗位职责目标相统一的收入分配激励机制。”

(2)国发〔2016〕30号文指出,“凡是高校和科研院所能够自主管理的事项,相关权限都要下放,特别是要扩大高校和科研院所在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。”

(3)国科办政〔2017〕15号文指出,“试点单位自主确定绩效考核办法和绩效工资分配方式。绩效工资总量调整要与单位目标考核结果相挂钩。”

(4)国科办政〔2017〕15号文指出,“股权期权激励、成果转化奖励不纳入绩效工资总量。”

赋予科研经费自主权

(1)两办厅字〔2016〕35号文指出,“对从事哲学社会科学研究的人员,以理论创新、决策咨询支撑和社会影响作为评价基本依据,形成合理的智力劳动补偿激励机制。”

(2)国发〔2016〕30号文指出,“凡是高校和科研院所能够自主管理的事项,相关权限都要下放,特别是要扩大高校和科研院所在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。”

(3)中发〔2016〕9号文指出,“进一步改革科研经费管理制度,探索实行充分体现人才创新价值和特点的经费使用管理办法。”

(4)中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)指出,“项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费,纳入单位财务统一管理,由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。”

(5)中发〔2016〕9号文指出,“进一步改革科研经费管理制度,探索实行充分体现人才创新价值和特点的经费使用管理办法。”

(6)国发〔2018〕25号文指出:“赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权。”

(7)《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中要求,“落实公益捐赠制度,鼓励企业、社会组织、个人捐赠资助智库建设。”

行政管理自主权

赋予内设机构调整权

(1)国科办政〔2017〕15号文中,附件《试点工作方案》的重点任务要求,“创新编制管理方式。按照中央关于创新事业单位机构编制管理方式有关文件要求,根据试点单位的实际情况,实行相应的编制管理。”

(2)国科办政〔2017〕75号文中指出,“试点工作要对制约高校和科研院所创新发展、带有普遍性的体制机制障碍,积极开展探索,创新管理制度和方式。”

(3)中央编办函〔2017〕72号文,第一章第三条指出,“中央和国家机关各部门所属下列事业单位机构编制事项,报经中央机构编制部门同意,在批准的机构限额、机构类别和事业编制总量内实行备案管理:已制定编制标准的公益二类事业单位的编制调整。”

赋予自主设立创新平台权

(1)《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中指出,“中国特色新型智库应当具备以下基本标准:……多层次的学术交流平台和成果转化渠道。”

(2)《科研事业单位领导人员管理暂行办法》第二十一条指出,“应当根据单位职能定位,围绕紧跟科技发展前沿、服务国家重大战略、推动经济社会发展等需要……创新平台建设、科技交流合作等内容。”

赋予资产配置权

(1)国务院办公厅发布《关于优化学术环境的指导意见》(国办发〔2015〕94号)中,提出,“改革科研院所组织机构设置和管理运行机制,消除科研院所管理中存在的‘行政化’和‘官本位’弊端,实行有利于开放、协同、高效创新的扁平化管理结构。”

(2)国科办政〔2017〕15号文中要求,“下放内设机构调整权限。允许试点单位根据学科和领域发展的实际需求,自主进行学科方向及内设机构的调整设置,强化学术委员会在其中的决策支撑作用,主管部门实行备案管理。”

(3)两办厅字〔2016〕35号文指出,“落实科研机构、高校在岗位设置、人员聘用、绩效工资分配、项目经费管理等方面自主权。对科研人员实行岗位管理,用人单位根据国家有关规定,结合实际需要,合理确定岗位等级的结构比例,建立各级专业技术岗位动态调整机制。”

监督有别于党政机关

国科办政〔2017〕15号中指出,“逐步探索建立有别于党政领导干部的领导人员管理制度。对于单位内设机构负责人,在选拔、使用、管理、监督等方面不简单套用党政领导干部管理规定进行管理。”

 

 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 



[1] 中国财政学会资助课题“创新引领下的科研事业单位管理体制改革”阶段性成果


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