2019 年第2期(总第71期)

中国财政学会                          2019年3月7日




严防PPP异化与风险须有实招 


中国财政科学研究院       陈旭  程瑜

 

随着我国PPP从野蛮生长阶段进入规范发展阶段,PPP异化问题和随之带来的风险开始显现。如何严格规范PPP发展和有效防范风险是当前时期的重要课题。本文总结PPP异化问题的主要特征,剖析其深层次原因,提出相关对策建议。

一、PPP异化问题

在PPP模式迅猛发展的过程中,部分PPP项目出现了异化现象,这反映出部分地方政府仍将PPP视为新的融资工具,部分社会资本在PPP中也怀着投机心态“重建设,轻运营”。

(一)PPP模式泛化

   PPP模式泛化,是指地方政府在推行PPP项目中,未按照“风险共担、利益共享”原则设计PPP模式,扩大了PPP模式边界并进行各类变相融资。PPP与普通融资模式有着根本的区别,但一些地方在推行中,却把PPP当作一种新的融资手段,或假借PPP进行变相融资,缺少社会综合效益最大化导向,政府承担兜底责任,有的甚至不切实际地对社会资本承诺过高回报率,其根本目的是吸引社会资本投入。在管理上,政府仍采取融资模式的管理方式,往往是自己单独“拍板”,社会资本方没能平等参与其中,缺乏合理的利益共享和风险分配机制。

(二)PPP项目筛选泛化

   PPP不是一个筐,不能什么都往里装。PPP项目参与主体多、操作复杂、期限较长,对技术条件要求较高,这些因素决定了PPP模式有着较为明确、严格的适用范围,并非所有的项目都适合这一模式。然而,由于投资冲动和地方政府对融资路径的依赖,一些地方对PPP项目热情高涨,但对项目建设的必要性、合理性、及时性考虑不足。一些地方在推进PPP时,忽视了其适用范围,出现了泛化现象。例如,将一些纯商业项目包装成PPP,将无稳定收益的基础设施或者难以明确划分风险的项目采用PPP模式。这容易造成必须且亟待建设的项目在需要建设时,因项目整体决策平衡不当,有可能政府10%的红线内的额度已经用完,最终造成两难境地。

(三)项目主体行为异化

   实践中,部分企业参与PPP项目常见的违规现象有:“金融机构化”,依托融资便利优势,提供融资服务,背离主业;以及“业务出表”,通过参与PPP项目隐藏负债、虚增资产等情形。这既不符合PPP“风险共担、利益共享”的理念,同时也扼杀了竞争活力,造成了竞争力减弱。

这一过程中,有的地方政府患有“资金饥渴症”,认为只要能够吸引社会资本投入,其他的都好谈,并承诺包亏保盈、保本回购,甚至不惜损害公共利益。还有的地方政府对参与PPP项目的企业设置了过高的标准,出现了“玻璃门”“弹簧门”,阻碍了社会资本的参与,使PPP有其名无其实。

(四)融资结构异化

   PPP项目融资安排中出现了很多债务性资金充当了“资本金”的情形。为规避PPP风险,作为社会资本主体的建筑施工类企业一般采取资本金结构化、加杠杆方式进行风险对冲。大多采取“名股实债”“股东借款”“回购+差补”“小股大债”等形式筹集项目资本金。虽然目前金融市场的融资工具很多,但不论是银行贷款,还是发行债券产品,金融市场都对项目现金流、发行主体信用或项目整体信用结构要求较高。现有的PPP融资模式过度依赖于项目外担保,“无追索”“有限追索”难以大范围实现,由此造成对中小企业、欠发达地区项目融资“挤出”效应,项目融资困难。

(五)PPP项目合作异化

PPP项目的联合体,本来是为使项目增值,实现社会资本强强联合的效应,但目前不少联合体成员目标各异,未能实现“1+1>2”的效果。各成员之间同床异梦,存在捞一把就走的思想,甚至目前出现很多联合体中部分成员不出资,仅仅是为了规避二次招标的竞争,提前锁定施工利润,施工完成后实现快速退出,来钻联合体的空子,造成项目落地难。

二、PPP异化原因分析

(一)各级地方政府对PPP发展理念认识仍存在偏差

在地方政府投融资体制调整中,PPP的发展定位仍处于逐步明确的过程之中,PPP模式、政府购买服务和市场化项目的界限也正逐步划清。PPP的本源是公共服务的创新供给机制,目标是促进公共服务提质增效。推广PPP模式重点在于培养政府与社会资本的平等伙伴关系,形成公共风险的多元共治关系。而在PPP发展初期,定位和边界是模糊的,部分地方政府误读国家推广PPP的初心,将PPP模式视为一种新的融资的手段。这就使得怀有政策投机心态的地方政府,通过“固定回报”、“回购安排”和“保底承诺”等方式迅速做大PPP规模,PPP隐匿财政风险加大。

(二)PPP法规体系不够完善,影响长期合作预期形成

在PPP模式中,政府和社会资本要进行长期的合作,合作期限基本都超过十年。期限越长,不确定性越大,风险也就越大。对于社会资本而言,稳定政策环境和可预期的地方政府行为是长期合作的基础。完备的PPP法律法规体系是规范地方政府及社会资本行为的重要手段。然而,当前PPP法规体系还不够完善,各方期待很高的PPP条例仍未发布。另外,PPP政策环境也变动较大,一方面弱化了地方政府的公信力,这就导致民营社会资本参与PPP的积极性不高。另一方面,由于法规体系不完善,有些PPP项目合同也相对简单,加大后期的纠纷风险,导致地方政府更倾向于与纠纷处理成本更低的国有企业合作。

(三)“堵后门,开前门”节奏不同步,地方政府基建融资缺口增大

为防范地方政府隐性债务风险,传统通过融资平台公司为基础设施建设融资的“后门”被迅速堵死。但相对于快速城市化带来的强劲基础设施需求,地方政府债券发行规模较小,且发行和发放机制还不顺畅。基建压力和短期政绩观使得地方政府行为易出现异化,不惜违规推进PPP。

    (四)部分PPP项目“运动式”推广导致鱼龙混杂

PPP的核心是政府和社会资本要形成“风险一收益”的分担与共享的缔约关系。稳固的缔约关系需要充分的信息、信用和风险的识别,并不是短时间可以完成的。而且政策稳定预期的形成和政府公信力的建立也都需要时间,具有长期性。然而,我国的PPP发展过于迅速,一些PPP项目短期仓促上马,PPP异化现象也就随之产生。政府与社会资本合作应是在适宜环境自然结合的过程,而不是“运动式”推动的结果。 

三、防范PPP异化风险的对策建议

(一)加快PPP法律法规体系建设,保持政策环境稳定,稳定政策预期

首先,加强立法顶层设计,加快PPP条例(征求意见稿)完善进度,尽快公布实施,并着手推动PPP更高层级的立法工作,明确与《政府采购法》和《招投标法》等法律法规的衔接。法律法规的引导方向应从对PPP项目的前期合规,逐渐转向PPP项目中后期的绩效考核、项目监管、资产移交等运作机制的完善。其次,注重加强政策连贯性,打造稳定的PPP政策环境,保障PPP稳健发展,为社会资本提供低风险、稳定现金流的PPP资产,形成相对稳定的政策预期,激发社会资本参与的积极性。

(二)强化相关主体责任,规范发展PPP,加强风险防范

准确把握PPP模式科学内涵,积极运用PPP模式补齐民生领域、存量项目、民企参与“三个短板”,提升基础设施和公共服务供给质量和效率,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,坚决制止PPP模式泛化滥用现象,避免脱离实际需要、突破财政承受能力、不顾风险隐患上项目,防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。地方政府相关部门应充分论证项目实施必要性、可行性,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,条件不成熟、不能实现物有所值的项目不采用PPP模式。健全项目库动态管理机制,严把“入口关”,对存量项目定期清查,对于检查中发现的不规范项目清理整改或予以退库;对新申请纳入项目管理库的项目进行严格审核把关;对于超过财政承受能力限额的市县,暂停新项目入库,直至按规定完善入库项目财政支出数据。认真编制项目实施方案、财政承受能力论证和物有所值评价报告,严格履行政府采购、预算资金和政府债务管理等监管职责。强化履约管理,督促社会资本方按合同及时足额缴纳项目资本金,防止以债务性资金充当资本金或第三方代持社会资本方股份。

(三)构建地方政府和社会资本的信用评价体系

PPP长久发展在于政府与社会资本双方的信用体系建设。针对政府方面,建议由PPP主管部门或其指定其他第三方研究机构建立地方政府信用评价体系,针对地方政府行为构建科学的激励约束机制。评价体系以省市县三级政府为对象,对政府方各项约定义务的守约守信情况、PPP政策环境等进行评估评级,评价方法和评价结果全部公开。根据评价体系,PPP主管部门配套守信激励和失信惩戒机制。针对社会资本方面,将其参与PPP项目信用记录,纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享,并依法通过“信用中国”网站公示。

 

 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191126

 

 


 



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