2019年第6期(总第76期)

 

 

中国财政学会

 2019年6月18日



 

 

 

促进实体经济发展与防范金融风险的

财政金融政策

 

 

中国财政科学研究院      赵全厚

 

 

财政和金融在促进实体经济发展中起重要作用。在深化供给侧结构性改革的过程中,实体经济的提质增效更是财政金融政策综合施策的向心力。可以说,实体经济发展环境和发展状况是否改善是检验财政金融政策措施有效性的试金石。近年来,经济下行压力较大和实体经济的高杠杆率困扰着财政金融政策的施行,一方面需要支持实体经济的发展舒缓经济下行压力,另一方面需要防范实体经济风险,有效实施“去杠杆”和“稳杠杆”,这需要围绕实体经济的提质增效,创新财政金融政策及相互之间的协调。

一、财政金融要为实体经济发展维持相对宽松的环境,但又不能“大水漫灌”

财政和金融是经济的“闸门”,共同维护社会总供求。一般来说,除非经济处于过热状态,实体经济的发展需要适度宽松的财政金融环境,这有助于维持正常向好的市场预期和必要的流动性。近年来,随着我国经济进入新常态和国际贸易摩擦升级,经济下行压力较大,客观上需要财政金融政策适度宽松,激活内在潜力,支撑实体经济发展。但实体企业的高杠杆率又迫使财政金融政策进行适度的节制,不能“大水漫灌”,防范系统性金融风险。如何把握适度和掌控节奏不仅涉及到财政金融政策的创新,也需要相互协调机制的完善。

2017年以来,虽然依然实行积极的财政政策和稳健的货币政策,但是为了防范和化解重大风险,财政政策趋向于收紧地方政府性融资政策,尤其是规范地方政府投融资行为,严控地方政府违规举债行为,督促融资平台加快转型,遏制地方政府隐性债务增量和加快化解隐性债务存量。金融领域也趋向于加强监管,防泡沫、去杠杆,货币政策边际趋紧,金融机构表外融资通道收窄、贷款加速回笼。财政金融的防风险措施“双趋严”的结果不但容易形成“风险处置中的风险”,而且也在相当程度上抵消了积极财政政策和稳健货币政策的功效,加剧了经济下行风险。最终不得不在2018年8月份进行政策适度调整以实现“六稳”的目的。这说明,“稳经济”和“防风险”兼顾的情况下,财政金融政策必须得把握好度、把握好节奏。  

从2019年一季度的情况看,GDP增速6.4%,较前期持平。这在一定程度上说明,在财政及金融逆周期调控提早发力的情况下,经济增速总体平稳,好于预期。但财政金融发力在企稳经济的同时,也提升了实体经济的杠杆率。据有关机构测算,2019年一季度实体经济杠杆率上升了5%[1]。4月19日的中共中央政治局会议重提结构性去杠杆,首次提出“注重以供给侧结构性改革的办法稳需求”,就是说当前及未来要更加注重通过扩大有效供给、提升供给质量,促进经济转型等方式创造和稳定需求。

就财政金融政策创新来看,需要逐步摆脱对单纯“需求张力型”工具的依赖,更好地处理“稳经济”和“防风险”之间的关系。为此,下一步的财政金融政策不但要注重总量维护的适度性,而且要探寻如何通过触动供给端优化提升的路径、工具来维护总量的适度性。所谓供给端的优化提升很大概率是直接指向实体经济的结构优化和效能提升。

二、财政金融政策协同管理好预期,提振实体经济信心

当经济和市场受到一些不确定因素的冲击,迫切需要凝聚信心和力量。乐观预期会推动经济走向繁荣;悲观预期会促使市场主体压缩投资、抛售资产,引发经济下滑。稳定向好的预期可提振实体经济信心,促进社会投资有效成长。

财政金融政策是管理社会预期的重要工具,能够通过财政金融政策意图高度透明化和一些有实质性的措施落地来导引和稳定社会预期。2019年通过实施更加积极的财政政策,即将赤字率提高到2.8%(比去年提高0.2个百分点)、近2万亿的大规模减税降费和扩大中央和地方政府财政支出,明显扩大地方政府新增专项债券发行(发行2.15万亿新增专项债券,比去年增发8000亿)等措施,向社会较为充分地显示了财政政策的积极作为,让市场主体能够感受到税费成本的降低和投资预期的改善;金融领域通过保持“流动性充裕合理”和“松紧适度”的货币政策和相对“宽信用”政策,为实体经济实质性注入必要的金融资源。财政金融的早发力、协同发力为引导实体经济形成向好预期和一季度经济企稳做出了应有的贡献。

下一步,一方面要扎实落实积极财政政策和稳健货币政策的预定措施,让实体经济更有获得感,巩固或稳定预期,另一方面要跟踪宏观经济走势,动态评估财政金融政策效果,甚至在必要时进行微调,以更好的管理好实体经济发展的预期。

三、基于深化供给侧结构性改革要求,创新财政金融政策

供给侧结构性改革是从供给端发力,在改善供给结构、提高经济发展质量和效益的基础上实现供求均衡发展。单纯需求总量管理容易造成总量扩张过程中掩盖结构性失衡问题,容易形成结构性过剩和不足,不利于促进实体经济可持续、高质量发展,这也是2016年以来通过“三去一降一补”措施达成“抑长线、补短缺”的原因。

在完成阶段性任务的基础上,“巩固、增强、提升、畅通”已经作为当前和今后一个时期深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的新要求,即不仅要巩固原有的改革成果,还要在增强微观主体活力、提升产业链水平、畅通国民经济循环等方面继续深化改革,这不仅要求财政金融政策更加贴近供给端,而且要围绕激活实体经济活力、促进产业高级化、通畅国民经济从生产到消费的各个环节等方面重点发力。

财政金融政策措施的创新需要确立基于市场、塑造实体企业的市场经济主体地位,梳理产业链流程等方面的政策需求,以减少行政干预、激发创新理念、培育企业家精神、打破旧体制障碍、理顺各方面经济利益。财政政策尤其要注重对民营经济的一视同仁,密切关注“三农”、中小企业税费成本的有效降低和融资信息、信用补缺(如征信、担保),基于市场化方式不断创新财政收支工具(如补贴和税收优惠等)支持创新创业等;金融政策要注重通过结构化工具创新为支持实体经济精细化金融资源配置。货币政策要用不断精确化的结构性工具,如定向降准、定向再贷款和再贴现、常备借贷便利(SLF)、定向中期借贷便利(TMLF)、抵押补充贷款(PSL))等,努力矫正深受金融抑制和金融排斥的实体经济领域,将更多的金融资源向服务于“三农”、小微企业、新兴产业和高技术产业等领域的金融机构、金融市场倾斜。信用政策要注重逐步打破国有金融垄断、激活国有金融资源的市场化配置,要与政府财政政策密切协调,借助财政政策的导向和助力,以市场化方式,将必要的金融资源切实导入国民经济需要提升和畅通的领域。

四、强化财政金融政策协调,守住不发生系统性金融风险的底线

经济的高质量发展必然是以可持续发展为基础的。守住不发生系统性金融风险是当前经济高杠杆运行状态下需要重点关注的问题。实体经济的“结构性去杠杆”要把握“稳中有降”的导向,要防范去杠杆过程中节奏失调加剧风险暴露速度或引发新的风险。

从实体经济的杠杆率的数学拆解来看,决定杠杆率高低的因素一方面是实体经济债务规模的不断上升,另一方面是高质量的GDP规模(因为低质量的GDP规模不能完全市场出清)。因此,防风险、去杠杆首先注重的是如何促进高质量的发展,扩大有质量的产出规模;其次要注重减缓实体经济的债务增长。如果能够确保实体经济投资的有效性和提高投资绩效,就能够实现实体经济债务增长速度低于高质量的产出增长速度,杠杆率就可以呈现出“稳中有降”的良性格局,这也是财政金融政策协调进行结构性去杠杆的基本基调,即不能为了防风险而单纯追求去杠杆,而是要将其与实体经济的高质量产出绩效相联系。

财政金融政策在防范系统性金融风险中的政策协调要密切关注对高质量产出领域和企业的资源配置,也要积极探索夕阳产业、僵死企业的金融资源渐近性退出机制,实现有进有退、有增有减的动态调整机制。为此,要不断探索财政金融政策在防范系统性金融风险过程中的“松紧搭配”和“结构性政策工具的互联互补”等方面的创新机制。




报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191126

 

 


 



[1] 《深度解析中国杠杆率》,李奇霖,联讯证券专题研究,2019426


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