警惕地方政府落实过紧日子方针不力

 

引发财政风险

 

              中国财政科学研究院     申学锋

 


全球疫情叠加经济下行,我国地方政府财政收支矛盾愈加凸显,中央财政采取积极措施,通过建立新增财政资金特殊转移支付机制等方式帮助地方纾解财政压力,并提出各级政府必须真正过紧日子。但是,一些地方政府并未认真落实中央精神,在财政困难的情况下,仍然大搞非必要、非急需项目,打造形象工程,超规模建设民生项目,甚至动用专项债、向企业摊派税收任务,不仅严重影响“六稳”“六保”政策落地,而且可能引发财政风险,值得关注和警惕。

一、大搞非必要项目,违背过紧日子原则

过紧日子,并不是什么事情都收紧,而是有保有压,甄别轻重缓急,保重点、保刚性,压减非重点和非必要项目,“不急之务不举,不急之钱不用”。今年疫情来袭,财政运行处于“紧平衡”状态,过紧日子常态化是中央认可的基本判断。当前必保的是基本民生、基层“三保”、脱贫攻坚等,除此之外,大体都可以看作是过紧日子的目标范畴,用一句话概括,就是能省则省、该减必减。有些项目,过去经济形势好的时候,可能是财政能够保障的,但在当前的特殊阶段,若非刚性和急需,就必须大力压减,甚至暂停或取消。

在贯彻过紧日子方针上,地方政府的总体情况是好的,但仍有一些问题值得关注。具体表现为:

一是有些项目当减而未减,惯性前进。北方某省过去几年办了几届园博会和旅发大会,虽耗资不菲,但也产生了一定的正向影响力。今年突发疫情,地方财政愈加困难,旅游产业也受到严重影响,从参会人数和未来收益预判,肯定比往届大幅减少,继续举办的实际效果可以预见,所以应及时调整思路,将之转为非刚性、非急需项目,适当压减费用、简化项目。但实际上该省并未如此,而是一切照旧,园博园建设项目投资约30亿元,旅发大会项目总投资1684亿元,给地方财政造成巨大压力。在财政困难的情况下,个别县向企业分解税收任务,以扶贫名义向企业捐款,甚至准备动用专项债,造成恶劣影响。

二是大建形象工程、政绩工程,甚至借债上马项目。制造这些面子工程的,往往是经济欠发达地区,有的还是贫困县。去年,住建部就通报了两起典型案例:西部某县级市耗资1.9亿元在高速出入口营造“鲤鱼跃龙门”形象效果;某贫困县投入6200万元修造仿秦汉南北两门。近日,新华社又报道了一个案例:西部某脱贫摘帽县,去年地方财政收入不足2亿元,却花费7.1亿元建造豪华中学,导致债台高筑。这些地方在财政紧张的前提下,本应更好地贯彻过紧日子方针,却如此糟蹋财政资金,本质上是畸形政绩思维作祟的结果。

三是以民生为幌子,超规模建设民生类基础设施。面子工程是官员高兴、群众不满的典型,群众满意才是真的“有面子”。一些地方政府无视财政承受能力,打着“为民谋福祉”的幌子,盲目追求扩大政府投资,超规模建设民生项目,造成财政资金浪费。华北某县承办上级政府旅发大会,大量安排景区提升、文化小镇、智慧灯杆、街道美化等“民生”项目,筹划投资超过2.63亿元,财力有限的县财政根本无力再支持真正意义上的民生项目。

二、政府花钱任性,暗藏财政风险

疫情下地方财政收支矛盾愈加尖锐,然而一些地方政府并没有完全领会过紧日子精神,在非必要开支上大手大脚,对财政预算缺乏敬畏,对投入绩效约束不力,财政支出的任性特征明显,带来潜在的财政风险。

(一)放任大拆大建,加重财政负担

为筹建园博会,北方某市规划园博园总面积约4366亩,为此需要大量拆除民房和部分企业厂房,政府要给予数额不等的赔偿,财政资金紧张,就以政府信用作保到处借债。这是大拆的财政成本。拆迁后种植了许多高价购买并移种的花卉树木,号称“绿色屏障”,但在百姓口中不过是“人工的绿水青山”。这是大建的财政投入。大拆大建耗资巨大,对于原本连“三保”都吃紧的县级财政来说,除了东挪西借、挤压民生支出,别无他法。

(二)征收“过头税”伤害市场主体,破坏税源培育

在地方财政极为困难的情况下,某省的园博会、旅发大会等非必要支出并没有及时调整收缩,而是“夙兴夜寐,激情工作”(某地方日报的夸赞),对基层财政部门造成极大压力,“领导下了死命令,只能想办法找钱”。为筹集资金,部分县乡政府以电话、微信等方式向企业分解税收任务,甚至违反“严禁对企业该抵扣进项税额的不让抵扣”等规定,明确通知“企业申报5月份增值税时不要抵扣进项税”,相当于征收过头税。上述行为与中央的减税降费政策完全背离,严重伤害了市场主体,导致一些企业“无奈出走”,从长远看破坏了正常的税源培育,不利于地方财力的稳定增长。

(三)动用专项债投入无收益项目,埋下债务“地雷”

不管是形象工程还是园博园等常规项目,其共同特点是项目多、任务重、投入大,在建设过程中,一些项目事前并无预算,只能临时筹钱,结果把财政逼到了悬崖边上。如华北某县安排了11个重点项目,其中6个项目没有预算。面对现实财政困难,部分地方政府盯上了专项债,试图打擦边球,在几乎没有收益的项目上,通过“做大”项目收入争取专项债,使专项债畸变为一般债,违反了专项债项目收益融资平衡原则,给政府带来潜在的债务风险和财政风险。

(四)项目投入绩效欠佳,造成财政资金浪费

有些地方花大力气投入建设园博园,但后续绩效一般。一些园博园重形式不重功能,广场大、草坪大、人工痕迹明显,对市民缺乏吸引力,票务收入有限,经济效益难达预期。一些园博园后期维护不到位,甚至部分展馆闭馆,前期大量投入的财政资金造成浪费。此外,有些地方由政府主导建设名目繁多的特色小镇,建成后生意惨淡,成了“鬼城”。政府主导建设的产业园区,因标准厂房不符合生产企业专用设备和产品生产需求,企业无法入驻,造成大量资产闲置。

三、严肃财经纪律,确保过紧日子方针落地

“一分部署,九分落实。”今年中央特别强调“各级政府必须真正过紧日子”,可见落实方面还有差距。推进这一方针落实落地,不能仅靠地方的自觉,更需要完善制度和加强监管,防范潜在财政风险演化为“黑天鹅”事件。

(一)中央财政制定“过紧日子负面清单”,推动节流政策落地

过紧日子,不是让财政保守不动,而是有为且有度,既要支持防疫抗疫、地方“三保”等刚性需求,又要对非必要、非急需开支严格实行节流措施。建议中央财政在明确必保项目的同时,尽快制定“政府过紧日子负面清单”,列出各级政府必须压减和禁止投入的基本项目。必须压减的支出包括:一般性支出;毫无实质意义的会议和培训;盲目贪大、超规模的民生基础设施等。禁止投入的支出包括:各类形象工程、政绩工程;以专项债名义建设无收益的项目;名不副实的各类小镇、产业园区等。

(二)压实财政监管部门职责,强化项目预算评审

财政部各地监管局要进一步夯实职责,主动掌握问题线索,及早发现问题苗头,将违背过紧日子原则的项目遏制在萌芽之中,防范因奢靡浪费、违规开支导致财政风险。预算评审部门要当好财政资金的“守门员”,坚持“不唯增、不唯减、只唯实”,对于项目中高估冒算的,要坚决予以核减或取消。在重点项目中,可结合现场调研情况提出优化建议,节约财政投资。

(三)强化预算绩效管理,构建与绩效匹配的奖惩机制

在过紧日子的宏观背景下,绩效导向至关重要,铺张浪费、没有绩效的项目坚决不投。建议财政部督促省级财政建立约谈机制和奖惩机制:对财政资金使用绩效好的地方强化正向激励举措,以奖代补;对铺张浪费和没有绩效的项目要加以惩戒,比如压减次年预算安排或专项债额度,严控以后类似项目上马。

(四)扩正门、堵偏门,防范专项债风险

专项债有明确的资金投向要求,有收益平衡原则的约束,还要结合过紧日子方针,不可任性使用。为此,中央财政要两手抓:一是“扩正门”,健全专项债券偿债保障机制,研究拓宽专项债项目收益来源,避免过度依赖土地出让收入;二是“堵偏门”,加大对专项债使用的监督问责力度,地方监管局、政府债务研究和评估中心等部门协同配合,严厉打击将专项债一般化的行为。针对拟使用专项债建设非公益、无收益项目的动向,及时加以纠正并叫停;对于将专项债用于重点领域之外无收益项目的部门和人员,要随时通报批评、严肃问责、处理到人。


 

 

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