财政基础理论创新的底层架构和基本要求

--2019年中国特色社会主义财政基础理论

暨财政学科建设研讨会观点综述

 

中国财政科学研究院      孙维

 

2019年12月1-2日,中国财政学会在湖南长沙召开“新时代中国特色社会主义财政基础理论暨财政学科建设研讨会”。会议主要观点综述如下。

一、“公共风险”概念统一实证分析与规范分析

社会科学与自然科学研究的方法根本不同。自然科学尤其是物理学、化学等实验科学,经过无数的试验得出来的结论必须相同,与观察角度、立场和价值观没有关系。财政学等社会科学与观察的角度、立场、价值偏好是直接相关的,结论与立场紧密关联,这里的立场可能是隐性的,但有内在关联,立场不一样,或者说有相同的立场但观察的角度不一样,得出的结论就会不一样,经济学、财政学以及其他的社会科学都是如此。社会科学的理论问题是寻求共识,按照共识去实践、行动,成为主流理论,对社会科学的研究不能模仿自然科学,中立和客观几乎不可能。

社会科学的研究是有立场和价值偏好的,但不确定性以及由不确定性延伸出来的风险是个人、国家、社会都厌恶的,这与价值观无关,不需要立场预设。风险是能把实证和规范统一起来的逻辑起点,实证分析和规范分析分别对应“是什么”和“怎么办”,能把二者统一起来的概念只有“风险”,风险不是实体事实,属于虚拟事实,是虚拟理性和实体理性的叠加,故而可以实现统一,而在纯粹的实体理性中实证和规范是难以统一和融合的。从整个国家、社会共同体的角度来看,只有“公共风险”这个概念可以统一实证与规范,较少受价值观影响。

二、将公共风险论作为财政基础理论的底层架构

财政问题是社会共同体面临的基本问题,具有天生的公共性,从哲学上看源于个体与整体的主体关系--集体不能撇开个体,但集体也不是个体简单的相加。当前财政学研究的集体或公共性只是个体的相加,是基于西方经济学的延伸,财政学教材也以市场失灵作为逻辑起点来分析财政问题,导致财政在逻辑上依附于市场功能,没有形成独立存在的逻辑基础。延伸来讲这就涉及到政府与市场的关系,从逻辑上说政府与市场存在谁更优先的关系,在经济社会转轨的过程中,市场化改革的内在逻辑就是在资源配置中市场更加优先,市场能做的尽量交给市场,政府就不要管。市场化改革时期上述趋向完全正确,但这种逻辑关系是否在任何条件下都成立,政府与市场的性质是相融还是相斥,是对立还是统一,还需要进一步思考。因此将市场失灵作为财政学的理论基础,从实用主义角度来说是有用的,但是从财政学科发展的角度来说则很难立住,而且基于市场失灵推断财政问题和财政研究对象,财政学就会成为经济学的补充和附庸,只能称之为财政经济学。

基于国家治理的财政学的逻辑起点应建立在公共风险基础之上,因为只有公共风险才能把国家治理、社会共同体、内在公共性这些财政学的基础概念与范畴统一起来。公共风险始终存在,公共需要也就是防范化解公共风险的需要,除此之外没有其他需要国家或政府去解决的,所以国家这个社会共同体始终存在,而这种存在是源于人的基本生存状态。人既是个体的生存状态,同时也是集体的生存状态。人是个体的人,也是集体的人、社会的人。在这个意义上,每个人都是量子叠加态。基于个体的个人主义的分析思路、分析方法,个人本位的分析,是西方经济学的哲学基础,是个人主义的哲学,而财政要研究的问题恰恰是集体本位、公共本位,研究共同体的问题,这两者尽管有内在关系,但集体本位和个人本位是有差异的,个体本位不是否定集体本位,个体权利也不是否定集体权利,两者都有存在的独立价值。不能说把一切归结到个体,或把终极意义归结到个体的权利。如果解构国家、解构社会、解构政府只有落到个体权力上才有价值和意义,那么国家、社会共同体存在的独立价值就仅仅成为一种工具,这就是只看到人的个体生存状态,忽视了人的集体生存状态,陷入极端个人主义,导致财政变为只为个体服务的工具,而不是个体之间的纽带,其内在的公共性消解,而实际上财政要解决个体不能解决的公共性问题--公共风险,避免公共危机。

有学者通过对氏族社会、国家产生萌芽时期、封建王朝时期及新中国建立之后财政活动的探究,发现公共风险是财政产生和发展的本源。国家治理下现代财政活动的主要特点包括致力于解决地区发展不均衡的风险问题,活动领域扩大,对经济社会发展的兜底作用更加明显,政府、企业和居民个人必须要权责对应、风险共担等。因此用公共风险作为切入点来思考和解决当前重财政分配、轻财政管理,部门和部门权责划分,政府间财政事权和支出责任划分,预算执行阶段绩效控制不足,技术工具改革片断化等问题,是可行的。

三、财政基础理论创新与财政学科建设的基本要求和原则

财政基础理论与财政学科建设要适合新时代的需要。新时代有新任务新要求,更重要的是对新时代要有新认知,大的方面毫无疑问必须回到党中央的判断上来,这既是讲政治的要求,也是我们从现实出发研究问题的基本要求而国家的政治结构和变化对财政学和财政理论来说是无法回避的重大现实,财政学离不开政治,预算问题就是政治问题,研究预算、研究财政总是和政治密切联系在一起。因此,密切关注中央重大决策部署,结合我国发展的阶段、现实的情况和存在的变化进行财政基础理论创新必要且不可或缺。

有学者认为,讨论财政问题不能回到计划经济下对财政的理解,基于市场经济来讨论财政问题是非常重要的现实基准,“公共财政”的“公共”一词典型地概括了市场经济基础上的财政的根本特征,第一,公共财政是为市场提供公共服务的财政;第二,公共财政是人民群众的财政。“现代财政制度”是新时代中国特色社会主义条件下所形成的公共财政制度,它的实质还是公共财政,我国现行财政制度是市场经济体制的产物,它具有“公共性”这一根本属性。

有学者指出,需要对财政学基础理论的概念形成共识。财政学基础理论的术语使用和内涵分歧较大,既影响学界内部对话,也容易引起外部对财政学研究的学术意义和价值产生质疑。财政学基础理论属于理论研究,对应了财政学的应用研究,其研究对象比一般的理论研究更加抽象,聚焦于财政理论背后的国家观念和方法论基础。在位序上,基础理论居于观念和方法论层面,高于具体财政理论研究,直接影响具体财政理论研究的取向和研究方法。

有学者指出,有中国特色、符合时代发展要求的财政学和财政制度的特有社会价值体系和管理制度基础包括以下几个方面:从发展阶段来看处在经济高质量发展、实现社会公平、承担大国责任的历史时代;就中国特色而言,政治制度坚持中国共产党的领导、实行人民代表大会制度,政府行为目标是以人民幸福为己任,具有与他国不同的执行力;从所有权看实行土地公有制制度,政府和全体公民拥有庞大的国有资产和资源;从特定的社会价值体系看,强调劳动的作用,重视劳动与资本的关系;从人口流动的管理制度看有实行多年的户籍制度。因此,研究中国特色社会主义财政基础理论必须基于我国特有的社会价值体系和管理制度基础,否则就会与中国特色时代发展要求相背离。

有学者指出,财政涉及经济社会发展和人民生活的方方面面,有其客观存在的特殊性,因此作为研究财政运行规律及其主要矛盾的财政学科自然也有其特殊性。财政工作既是经济工作,也是管理工作,同时还涉及法律、社会、科技、文化等方方面面,更是国家宏观调控的重要手段,属于为国家治理服务的综合范畴。因此,财政学科不能简单地归结为经济学或管理学,而应是多学科交叉融合的独立一级学科。有学者认为,财政学科建设与专业培养、人才培养紧密相关,应努力提高人才培养的专业化、多样化和国际化水平,并结合新形势更新课程设置,如增加数字财政、人工智能课程等。培养富有认知力、行动力和情绪管理力的财税“真”人,“道”、“术”同修,避免人的“异化”。

四、财政基础理论研究的分析方法和认识论

财政基础理论研究要从现代经济学的个人主义分析方法、认识论,尽快转换到到符合公共财政公共本性的、内在于集体主义的分析方法和认识论。公共财政中“公共”二字来源于西方国家,但与中国语境下的“公共”有区别,西方语境下的“公共”首先是纳税人概念,而且在谈到纳税人权利时并不包含无能力缴税的人的权利。所以从历史来看,财政早期的所谓“公共”针对的只是有能力纳税的人,后来才演变成人民的财政、老百姓的财政,这是与国际共产主义运动和工人运动直接相关的,涉及到对中国特色社会主义制度的认识,当前我们一再强调的人民主体、以人民为中心的发展思想等基本理念,都直接关系到财政基础理论研究。

有学者认为,马克思主义财税观的核心要义对当前财政基础理论创新和财税改革具有重要意义。一是马克思主义关于财税是“一个反映特定分配关系的经济范畴”的概述诠释了财税的本质,阐明了财税与政治、经济的辩证关系,为我国财税经济思想奠定了坚实的理论基础,有利于我们认识社会主义财税的核心本质和基本职能。二是辩证唯物主义方法论是新时期认识财税发展规律、揭示财税与其他经济现象的普遍联系、分析和解决财税问题的根本方法,而其中蕴含的财政思想对于我国财政理论创新及实践变革具有重要指导价值。三是马克思主义坚持“一切为了人民、一切依靠人民”的根本政治立场深度契合于我国新时代“以人民为中心”的发展思想,对于我国财税改革应着眼于解决效率与公平的矛盾的理论指引意义重大。

有学者指出,国家治理视角下的财政学基础理论创新要将良好的法律与制度摆在理论的中心位置,重新探讨人性问题或促使经济人假设的“灵魂”回归,解决合作中人的动机、知识和权力问题,必须以市场化经济哲学和民主化政治哲学为基础展开深层辨析,以保证其内在逻辑的一致性。有学者认为,财政学作为一门学问,是在人类社会临近进入自由市场经济阶段才出现的,因此财政与国家治理之所以能发生紧密关系,主要是在于人类社会跨入市场经济阶段后,市场经济对原有的社会公共秩序产生剧烈冲击,并对国家治理不断提出新的要求和带来新的挑战。

五、财政基础理论创新与财政改革实践

财政基础理论应该有一般的解释力,即能够说明不同形态、不同发展阶段国家财政活动的基本规律,同时也应有能力解释财政特殊的问题,即不同性质、不同发展阶段的国家其财政运行的特定规律。有中国特色的社会主义财政体系,是由有中国特色的政治经济社会制度决定的,至少涉及到政治、经济、社会三个重要领域,当前财政学理论研究很少有把中国特色的政治、经济、社会形态融合到理论分析当中,更多的是用来分析一些具体的对策问题,导致无法从中国实际出发来构建指导中国实践的财政学,更不能产生世界性的影响。还有学者认为财政基础理论要有一定抽象性,这样才能有概括性和指导性,而当前财政学研究更多的是应用问题,现实的、就事论事的讨论比较多。

有学者认为,现有的财政基础理论不足以解释和指导实践,如对公共产品最优配置的条件尚未形成共识,无法解释在支出规模既定的情况下,国防、科技、外交等支出领域之间的最优比例,也无法解释28个收支分类科目如何实现最优配置。有学者指出,当前主流财政学教科书的主要内容只是微观财政经济学部分,难以解释全部的财政现实问题,完善财政学科建设应尽快补充财政管理学,财政制度学,比较财政学,财政决策,企业和个人视角下的财政学等内容。但也有学者强调,理论产生的最终目的是为了更好地指导实践,财政基础理论主要表现在它的抽象性和概括性,对于现实问题,基础理论提供的是方向,要经过转化而不能直接用于解决具体的某一个细节问题。

有学者指出,中国财政基础理论在不同阶段的典型观点和主流学派的形成是根植于中国特色社会主义建设实践的思考,与经济社会发展转型密切相关。国家分配论、共同需要论、公共财政论以及当前财政基础理论创新不是简单的否定和替代关系,需要继承和发扬合理的部分,从而将中国特色的财政实践上升为一般财政逻辑的概括。

六、关于财政制度与财政体制

有学者强调,现代财政制度包括以下四个特征,一是适应社会主义市场经济体制;二是适应新时代社会主要矛盾变化,通过再分配解决涵盖物质精神、社会制度、公平正义等多方面的人们美好生活需要的问题;三是面向全球治理,建设大国财政;四是契合现代科技发展的趋势,充分利用现代科技发展的成果,突破时间、空间、思维度限制。

有学者指出财政收支占GDP比例表明政府占有和支配资源的力度,缴纳人有负担也有福利,财政收入占比高不一定是坏事,还要看支 出结构。当前我国存在一些结构性的财政负担失衡必须引起关注:一是地区间的财政负担不均衡,部分地区的税收优惠政策力度较大,产生马太效应;二是中低收入者的税负比较重;三是行业间的财政负担不均衡。进而提出财政减负可以在已有的减税降费基础上增加企业和社会公众可支配收入,注重隐性负担,同时配合强征管少优惠,实现财政公平与正义。

有学者从历史和中外比较的视角归纳探讨央地关系,认为“放权”或“财政分权”不足以构成中国地方政府在社会经济发展中作用的全部激励,只是调动地方政府积极性的必要条件。政府体制机制是否有效,既取决于政府间权利与责任的合理配置,也取决于通过激励与约束机制的设计使得治理政府的人与老百姓之间在利益上保持高度一致,把为人民谋幸福作为己任,而调动中央和地方两个积极性更主要的在于调动后者的积极性。

 

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