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       中国财政学会第十届理事会第三次常务理事会(扩大)会议纪要

       推进现代财税体制建设深化财政治理能力研究

     ---中国财政学会第十届理事会第三次常务理事会会议观点综述

 

中国财政学会第十届理事会

第三次常务理事会(扩大)会议纪要

 

2020年11月24日,中国财政学会在北京召开第十届理事会第三次常务理事会(扩大)会议。楼继伟会长出席会议并讲话,副会长刘修文、郭庆平、刘丽坚、白重恩、郭庆旺、王乔、吕炜、马海涛出席会议。会议由副会长兼秘书长刘尚希主持。会议采取线上线下相结合的方式召开,京外常务理事线上参会,部分理事线上旁听了会议。会议主要议程是审议相关事项;围绕学习党的十九届五中全会精神进行研讨。

一、审议讨论相关事项

会议通过了以下事项。

第一,审议通过了学会副秘书长调整的建议。会议同意刘尚希秘书长的提议,免去罗文光、白景明副秘书长兼职,同意邢丽、徐玉德兼任副秘书长。

第二,审议通过了吸纳河南财政金融学院为团体会员的建议。会议同意吸纳河南财政金融学院为中国财政学会的团体会员。

第三,审议通过了公私合作研究专业委员会更名的建议。会议批准中国财政学会公私合作研究专业委员会更名为“中国财政学会政府和社会资本合作研究专业会员会”。

第四,审议通过了《中国财政学会开展学术活动管理办法》。

第五,审议通过了国防财政研究专业委员会主任委员、执行主任委员和国有资产治理研究专业委员会主任委员拟任人选的建议。会议同意程继斌、刘尚希为中国财政学会国防财政研究专业委员会主任委员建议人选,庄炳坤、郝万禄为执行主任委员建议人选;同意徐玉德为中国财政学会国有资产治理研究专业委员会主任委员建议人选。

第六,审议通过了编制中国财政学会中长期规划的建议。会议认为编制学会中长期规划对提升学会工作的规范性、前瞻性和持续性有重要意义,要求秘书处尽快组织编制,于2021年4月底前完成。

第七,审议通过了学会秘书处关于加强内部管理实施“强基工程”建设的建议。会议认为加强内部管理,对于提升学会规范化、科学化、现代化水平有重要意义。

二、围绕学习党的十九届五中全会精神进行研讨交流

与会常务理事围绕学习党的十九届五中全会精神,就当前及今后一个时期财政经济形势进行了研讨交流。楼继伟会长作了重要讲话。楼继伟指出,认真学习、深入理解和努力贯彻党的十九届五中全会精神,需要把握四个方面。第一是战略机遇期的认识与把握的问题,要研究和把握好重要战略机遇期的新特征。第二是七个重点任务的学习问题,包括高质量发展、新发展格局、经济发展目标、促进共同富裕、统筹发展和安全、坚持系统观念、全面建成小康社会等七个问题,这七个问题是纲,是理解五中全会《建议》的纲。第三是积极应对老龄化战略问题。第四是建设现代财税体制问题。

刘修文、郭庆平、刘丽坚、吕炜、马海涛、石建辉等结合自己工作和研究领域做了重点发言。



推进现代财税体制建设  深化财政治理能力研究

——中国财政学会第十届理事会第三次常务理事会

会议观点综述

 

2020年11月24日,中国财政学会第十届理事会第三次常务理事会会议在北京举行。会议以“学习贯彻十九届五中全会精神,提升学会智库服务能力建设”为主题,楼继伟会长出席会议并讲话,刘修文、郭庆平、刘丽坚、吕炜、马海涛和石建辉等六位常务理事做了重点发言,大家直抒己见、观点纷呈、精彩不断。会议由刘尚希副会长主持,采用线上线下结合的方式进行,部分理事参加了研讨交流活动。现将会议研讨的主要观点综述如下:

一、关于对十九届五中全会历史地位和重大意义的认识

党的十九届五中全会是具有全局性、历史性意义的重要会议。我们确实有效地抓住了本世纪前20年的“重要战略机遇期”,国内生产总值从2000年刚达到1.2万亿美元,增加到2020年预计突破15万亿美元,成效显著。如何判断未来的大势?十九届五中全会指出,“我国发展仍然处于重要战略机遇期,但机遇和挑战都有新的发展变化”。要增强机遇意识和风险意识,立足社会主义初级阶段的基本国情,保持战略定力,办好自己的事。

从国际背景看,政治、经济、科技和安全等格局都处于深刻调整期,新冠肺炎疫情将加速这种调整过程,未来面临的国际环境更加复杂和不稳定,会对我们的发展战略造成不可预见的干扰。从国内来看,全面建成小康社会,即将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程;我国将由中等收入阶段迈向高收入阶段,工业化与城镇化、改革与开放都将进入一个新阶段,社会主要矛盾也发生了深刻变化。在这样一个关键的历史时期,十九届五中全会对未来五年进行战略部署和对未来十五年进行战略谋划,无疑为中华民族伟大复兴的“中国梦”指明了道路。   

二、关于对现代财税金融体制的学习和理解

要“深入研究与现代化经济体系相适应的现代财税金融体制”。现代化经济体系是产业体系、市场体系、创新体系等若干子体系的融合体,体现了现代经济发展中的融合、升级与跨界趋势。这种融合与升级的经济发展态势,需要我们在公共政策、经济治理中予以回应。五中全会提出的“建立现代财税金融体制”的要求,实际上就是重要的回应之一。党的十八届三中全会以来,通过全面深化财税体制改革,我们基本架起了现代财政制度的“四梁八柱”;通过全面推进金融领域各项改革,金融体制机制也在不断完善的进程中。现代产业发展的融合升级趋势,需要财税体制与金融体制这两大板块融合协同起来。以往的研究主要着力于财政政策与货币政策的协调方面,未来不仅要研究财政与金融若干环节或领域的协同,而是应扩大到整个体制层面。

有专家认为,建立现代金融体制要从六个方面入手研究和把握一些重要问题。第一个方面,建设现代中央银行制度。主要包括币值稳定,充分就业,金融稳定,国际收支平衡四大目标,以及健全现代货币政策框架,建设金融基础设施服务体系,构建系统性金融风险防范体系,完善国际金融协调合作治理机制等四大体系。

第二个方面,构建金融有效支持实体经济的体制机制。要管好货币总闸门,既防止通缩,也防止通胀,创新优化货币政策工具,发挥金融监管的引导作用,引导金融机构优化资产结构。

第三个方面,建立现代金融机构体系。要抓住公司治理的牛鼻子,健全内部约束机制,推进国有金融企业改革,优化政策性金融,特别要注意解决部分中小金融机构大股东操纵和内部控制问题。

第四个方面,完善现代金融市场体系。要把间接融资和直接融资并重:通过深化改革,提高法治,强化监管,增强自律,进一步提高间接融资的质量和效率,增强普惠性:并进一步优化融资结构,大力发展债券和多层次的资本市场,切实提高直接融资的比重。

第五个方面,完善国际金融协调合作治理机制。要推进金融双向开放,坚持市场驱动和企业自主选择,营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系,推进人民币国际化和汇率市场化,积极参与国际金融监管和货币体系改革,推动构建全球金融安全网和多元稳定的国际货币体系。

第六个方面,完善现代金融监管体系。要加强宏观政策管理、微观审慎管理、行为管理,明确他们之间的既独立、又协调的有机统一关系。宏观审慎关系重在应对金融机构的顺周期行为和金融风险的跨机构、跨市场;微观审慎监管重在以资本约束为核心,强化金融监管部门协调,不给监管套利留空间;行为监管重在规范金融经营者的行为,依法保护金融消费者权益。

三、关于对现代税收制度的学习和理解

有专家认为,十九届五中全会对现代税收制度提出了新的、更高的要求。要落实好这些要求,需要立足我国国情,着眼长远发展,兼顾税收的经济属性、社会属性和政治属性,着力处理好六个关系。

第一个关系是直接税和间接税的关系。要继续深化相关税种改革,助力经济结构和收入结构改善,促进直接税比重提升,并使直接税和间接税的搭配更合理一些。

第二个关系是中央税和地方税的关系。要研究如何进一步健全地方税体系,既要保证中央收入合理稳固,增强宏观调控能力,又要充分调动地方积极性,更好的发挥积极政府的作用。

第三个关系是公平和效率的关系。《建议》两个地方直接对税收工作提出了新要求,即:加大税收、社保转移支付等调节力度和精准性,这是公平问题;鼓励企业加大研发投入,对企业投入基础研究实行税收优惠,这是效率问题。要从税收政策的角度做好公平与效率研究。

第四个关系是传统税制安排和新兴业态发展的关系。我国的新产业、新业态、新模式不断涌现,特别是经济数字化快速推进,给传统的生产、流通、交换、消费都带来了革命性的变化。从而使现行税收制度安排与实践创新、收入归属之间的适配性,成为理论上和实际工作中亟待解决的问题。

第五个关系是处理好税收的调节职能和组收职能的关系。要处理好减税和组织收入的关系,短期内可以因应经济形势,税收发挥调节职能,使经济回归合理轨道;但在长期端则要明确国家财力水平和保障能力的目标,强化组收职能。

第六个关系要处理好国内税收治理和国际税收治理的关系。我们要在完善现代税收制度,深化税收征管改革中积极推进制度型开放。一方面要以我为主结合实际构建具有中国特色的税收制度;另一方面要积极参与数字经济和国际税收规则的制定,增强影响力和话语权。

四、关于提升财政政策宏观经济治理体系和能力

弱化对经济增长数量指标的追求,引导各方把工作重点放到质量和效益上,体现了我们经济治理思路的转变。党的十九届五中全会提出的“宏观经济治理体系”,更加强调财政政策、货币政策与其他公共政策的紧密配合,强化跨周期政策设计,重视大数据等现代技术手段的应用。宏观经济治理是比宏观调控内涵更丰富、手段更复杂、技术更先进且周期更长远的经济调节模式。对于传统的宏观调控,我们的研究已经相当深入,但对于新时期的宏观经济治理,我们还有很长的路要去探索和研究。

有专家认为,我国的税收征管体制改革经历了两个阶段:第一个阶段是在国、地税合并之前,采取的方式是合作;第二个阶段是“十三五”时期,采取的方式是合并。我国已经初步构建起了一个优化、高效、统一的税收征管体系。第一个体系是坚强有力的党的领导制度体系。核心要义就是坚持党对一切工作领导的要求。第二个体系是成熟完备的税收法治体系。核心要义是落实全面依法治国和税收法定的要求,加快推动税收立法,不断完善和优化税务执法方式,促进严格、规范、公正、文明执法。第三个体系是优质便捷的税费服务体系。税务总局在全国推非接触式办税,纳税人网上办、掌上办非常便捷。第四个体系是严密规范的税费征管体系。税务机关正在通过引入收入风险管理技术,并借助信息系统支撑等加强征管,尽量做到税法遵从度和税收征收率居国际先进水平。第五个体系是稳定强大的信息管理体系。我国通过个税APP将个税申报体系的汇算清缴实现了完全的数字化、信息化和智能化,可以满足上亿人的个税信息管理,居全球第一。第六个体系是合作共赢的国际税收体系。主要是增强税收便利,服务双向开放,并健全“一带一路”税收规范化、制度化、常态化合作机制。

有专家认为,加强宏观经济治理的关键是界定“边界”。 “十四五”时期应进一步理顺和划分三条边界:一是政府与市场的边界。十八届三中全会提出经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性的作用和更好的发挥政府的作用,真正的发挥好有为的政府与有效的市场两只手的作用。对于财政来讲,宝贵的财政资金要用在“三保”、重大基础设施建设、全面性普惠公共服务等领域,集中财力用于保重点、补短板、惠民生,对充分竞争的产业领域建立财政资金管理的负面清单,放手推进竞争性行业持续的推进简政放权,避免与民争利破坏公平竞争的环境和市场运行的规律。

二是各地政府事权和支出责任的边界。要合理的划分各级政府财政的事权和支出责任,是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。目前,从中央到地方都在分领域推进财政事权和支出责任划分的改革,但是大部分没有打破过去的分配格局,某种程度上是对过去项目配套政策的固化。“十四五”时期,应真正按照基本公共服务受益范围责权利相统一,激励地方政府主动作为等原则,真正厘清各级政府间事权和支出责任,最大限度调动发挥各地的主观能动性。

三是财政部门与其他职能部门的边界。主要存在两个问题,一是该分清的没有分清,财政重点是要管好两端,一端是抓好预算的编制,另一端是做好绩效管理。财政与投资,与产业、科技、金融、社保等部门和政策的边界到底在哪里,财政到底该如何发挥治理的基础和重要作用都还比较模糊,责任也不明确。二是该协同的没有协同,在许多重大工作中,财政与其他部门应该齐头并进,协同发力,不能唱“独角戏”。比如在债务管理方面,主要是财政部门在单兵作战,其他部门参与不深,有的还存在政策打架的倾向,财政与其他部门的边界问题应该作为一个重要命题加以解决。

五、关于财政高质量发展与风险的防范化解

高质量发展既要靠有效的市场,也要靠有为的政府。经济社会高质量发展离不开“高质量”的政府治理,而高质量的政府治理则要以“高质量”的财政为基础。不仅要研究财政如何助推经济社会高质量发展,更要深入研究如何实现财政的高质量发展,只有财政自身的质量提高了,才会对经济社会高质量发展具有更强的支撑力。

与会专家认为,“十四五”时期,我国仍将处于重要的战略机遇期,但是面临的风险和挑战也不少,就地方财政工作来讲,主要存在三个风险。一是财政收支失衡的风险。随着经济发展步入新常态,财政收入的增长逐年放缓,尤其是今年受到新冠肺炎疫情的冲击,叠加大规模减税降费,全国各省市财政收入普遍负增长。目前我们已经进入到高质量发展的阶段,高质量发展实际上就是要让质量与效益替代规模和速度成为经济发展的主题。可以预见,今后一段时期,财政收入中低速增长将成为常态。但同时,许多保障性、政策性、改革性的刚性在持续攀升,债务的还本付息进入高峰期,地方财政面临很大的保障的压力,财政收支失衡的风险加大。

二是政府债务风险。近年来,中央防范化解政府债务风险态度坚决,措施有力,取得了重大的阶段性的成效。但是目前地方政府债务存量规模仍然很大,部分市县党政领导受到政绩观的影响,仍有违规举债铺摊子搞建设的冲动,平台公司市场化转型也比较艰难。此外,要高度的关注地方政府专项债券的风险问题,特别是专项债券一般化的倾向。

三是基层财政面临的风险。中央高度重视基层稳定,今年还创立了资金直达常态化机制,有力保障了基层财政的平稳运行。总体来看,相对中央和省级财政,市县两级财政预算平衡非常紧张,收支缺口仍然较大,财政紧运行的状态将长期存在,一些县市库款低位运行,拆东墙补西墙的现象在所难免,给资金安全和财政的平稳运行造成了较大压力。

有专家认为,在土地财政之后,土地更多采取金融的手段或者借助金融手段的时候,地方债就出现了。地方债收入在很大程度上成为了地方政府可以用来自主发展经济或者做其他方面的探索和创新的一个重要手段。近年来,学界和实务界均把关注点放在地方债的规范和管理上,如开前门堵后门、对债务进行置换等,属于控制性思路。但更需要去思考地方债在未来的央地财政关系中,在地方财政收入中应该是怎样的位置和地位,形成发展性思路。

六、关于法治财政和依法理财

与会专家认为,要深刻认识法治财政理论和法治财政建设的重要意义。主要包括三点内容:一是要深刻认识法治固根本,稳预期,利长远的保障作用。我们党领导人民选择了法治,因为我们深刻认识到人类社会的发展依靠法治是最可靠、最稳定的治理。全面依法治国是我们党的选择,是中国人民的选择,是历史的选择,也是新时代的选择。二是要深刻认识现代财政必然是法治财政。三是要深刻认识到法治是财政固根本、稳预期、利长远的基石。这是因为,法治对财政制度具有根本的保障作用,也是对财政行为和财政活动具有稳预期的保障作用,还对财税改革和财政发展具有利财源的保障作用。

有专家建议,要深入开展法治财政理论研究的思考。财政研究不仅应该关注财政方方面面的理论研究,关注当前现实问题研究,更要关注我们财政法治、法治财政的基础理论的研究。一是要破解当下突出的问题,更要谋划我们长远的基础性课题;二是以解读法治财政领域的突出问题为着力点进行补短板、强弱项、填空白;三是法治财政基础理论研究需要聚焦税收法定、非税收入法定、财政体制管理等问题,建立支撑体系,增强服务能力。

七、关于“十四五”时期财政改革的认识与思考

(一)关于财政服务和推进新发展格局的思路和建议

构建新发展格局,要把扩大内需作为战略基点,以供给侧结构性改革为战略方向。“十四五”时期,我们要在巩固前期成果的基础上,持续推进财政改革,优化财政政策,推进新发展格局的有序构建。在工作中,要提前开展调查研究,以战略为牵引、以问题为导向,用高质量调查研究成果,为服务和推进新发展格局的财政改革与政策安排提供决策支持。

(二)关于事权、支出责任和财力相适应的财政关系

政府治理就是人力资源、财政资金、公共产品的安排和配置。政府治理体系的优化也要抓好人、财、物三个方面,关键是财,把财政规则定好了,人力资源与公共产品的规则便迎刃而解,而中央与地方财政关系又是财政规则的核心。政府治理体系优化改革应以理顺中央与地方财政关系为突破口,破解中央与地方财政关系改革的难题与瓶颈,为相关决策部署落地提供财政体制理论层面的保障。

与会专家认为,政府事权、支出责任和财力问题涉及到政府职能的问题和行政管理体制的问题,但这两个问题其实都不是财政可以决定的问题。所以,改革开放四十年来,在一定程度上政府事权是大于财政支出责任的。对财政所承担的支出责任和超出财政支出责任之外的政府事权,在过去,主要通过预算外的资金、土地出让金收入等方式来实现和满足,但在“十四五”时期怎么办,需要全面思考和解决。

(三)关于“十四五”财政改革的总体认识

与会专家认为,“十四五”时期财政改革要紧紧围绕党的十九届五中全会精神,坚持问题导向,加快构建现代财税体制,重点需要深化四项改革。第一项改革是深化收入领域的改革,持续的增强财政持续力。主要包括:聚焦企业发展的痛点、难点和堵点,精准推出阶段性结构化减税降费政策;实质性推进地方税体制建设,重心在所得税和财产税;探索将部分主体税收增量适当返还地方,激发地方自觉配置财源的内生动力;抢抓后疫情时代产业趋势和发展潮流,加紧出台财税支持实体经济的一揽子政策措施,抢占发展的制高点,打通国内大循环。

第二项改革是要推进零基预算改革,加快建立现代预算制度。要推进零基预算为总牵引,打破预算基数的概念和支出格局,主要思路有:牢固树立长期过紧日子的思想,建立健全有保有压的预算安排机制;坚持资金跟着项目走,建立项目全生命周期管理机制;完善支出标准体系,建立以支出标准为基础的预算编制机制;加强预算执行的管理,建立预算编制与预算执行挂钩的强有力的约束机制;做实全面预算绩效管理。

第三项改革是要强化财政的统筹能力,提升财政法治化水平。统筹财政资源,一是要加强四本预算统筹,进一步完善政府预算体系;二是要加强资金管理,建立全口径部门预算管理机制;三是加强资金资产资源的统筹,建立健全财政存量资金和预算安排统筹结合机制;四是推动财政政策与投资、产业、金融等其他政策的相互衔接,形成政策合力;五是强化财政统筹的组织保障。

第四项改革要加强政府债务管理,牢牢兜住风险的底线。一是要进一步完善债务化解机制,坚持防化结合,以化为主的新理念;二是要强化主管部门的责任,由过去主要依靠财政部门单兵突进,转变为各个部门协同推进;三是着力管好用好专项债券,强化专项债券项目合规性审核和风险的把控;四是要实质性推进平台公司市场化转型,推广平台公司转型成功的经验,形成操作的模板。

 

学会简报 2020年第3期

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