推进“十四五”需要接续与创新相结合

 

中国财政科学研究院   申学锋

 

 

2021年我国正式迈入“十四五”,这是新时代进入新发展阶段的第一个五年。党的十九届五中全会已提出十四五规划建议,我们将在全面建成小康社会后开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。从社会主义现代化发展历程来看,“十三五”为第一个百年奋斗目标作出了决定性贡献,“十四五”是“十三五”的接续,是实现第二个百年奋斗目标的开端,必须以新发展理念为引领,以新发展格局为导向,坚持创新思维推动相关工作,为中央重大战略稳步实现奠定更为坚实的基础。

一、从现代化进程看“十四五”规划的时代使命

党的十九届五中全会提出,随着全面建成小康社会的收官和“十四五”规划的启动,“我国将进入新发展阶段”,这是党中央作出的重大战略判断。新发展阶段是党的十八大以来我国进入新时代之后一个以全面建设社会主义国家为目标新的发展阶段,是全面建成小康社会之后为实现第二个百年奋斗目标而努力的新阶段,是中华民族伟大复兴进程的大跨越。

“十四五”规划是我国迈入新发展阶段后的第一个五年规划,具有里程碑意义。回顾我国已经实施的十三个“五年规(计)划”,正是随着阶段性目标的实现,社会主义现代化的图景在实践中一步步变为现实。从计划经济时期的“一五”计划到即将制定实施的“十四五”规划,现代化每一个重要发展节点,五年规划都发挥的关键作用,履行了时代使命。

1953年,为巩固新中国政权和奠定工业化根基,我国启动了“一五”计划。在外有资本主义国家包围封锁、内有一穷二白亟待恢复的国民经济历史背景下,现代化的燃眉之急是工业化,“一五”计划集中主要资源资金优先发展重工业,确定了以156个大型建设项目为中心,694个大中型建设项目组成的工业建设。随后的十年内,我国明确提出了“四个现代化”的宏伟目标,其中现代工业被列为第一项。1964年底到1965年初召开的三届人大一次会议指出,今后发展国民经济的主要任务,是要在不太长的历史时期内,把我国建设成为一个具有现代农业现代工业、现代国防和现代科学技术社会主义强国。

1978年改革开放后,党中央在四个现代化的基础上明确提出“社会主义现代化”。1980年开始的“六五”计划,是继“一五”计划后的一个比较完备的五年计划,是在调整中使国民经济走上稳步发展健康轨道的五年计划。“七五”计划结束时的1990年,我国郑重宣布:第一步战略目标(国民经济总值比1980年翻一番,解决人民温饱问题)已经基本实现。到了“九五”计划完成时的2000年,我国实现了现代化建设的前两步战略目标,经济和社会全面发展,人民生活总体上达到了小康水平。经过“六五”到“九五”计划,我国在20世纪末实现了基本小康,开启了全面建设小康社会的新阶段。这一时期,中央对五年计划制定的指导更加具体,从1995年党的十四届五中全会开始,每次五中全会都把审议关于制定国民经济和社会发展五年计划的建议列为会议议程。2006年开启的“十一五”,五年计划正式更名为五年规划。

2012年党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,党对社会主义现代化的认识和实践进入新的更高层次。从党的十八大将“全面建设小康社会”目标调整为“全面建成小康社会”,到十八届五中全会对全面建成小康社会进行总体部署,再到十九大部署在全面建成小康社会的基础上,分两步走在本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现社会主义现代化的路线图清晰明确。“十二五”规划和“十三五”规划,就是在这样的背景下实施的。“十二五”时期是我国发展很不平凡的五年,面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,特别是面对新冠肺炎疫情严重冲击,党中央领导全党全国各族人民,开拓创新,奋发有为,推进党和国家各项事业砥砺前行,全面建成小康社会胜利在望,中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步。

2020年,是“十三五”收官之年,更是谋划“十四五”关键之年。党的十九届五中全会的召开,不仅提出“十四五”规划建议,更提出2035年远景目标,这实际上是把十九大提出的两步走的第二步目标进一步细化。从这个层面讲,“十四五”规划是党中央立足社会主义现代化的新发展阶段,为基本实现社会主义现代化和建设社会主义现代化强国而谋划的第一个五年规划,历史使命极为重要,是新时代新发展阶段的开篇布局。

二、“十四五”规划是对“十三五”的接续

“十四五”在时间轴上是“十三五”的继续,“十四五”规划不是完全隔断历史从新起步,而是沿着过去五年的基础接续前行,无论是大的战略还是关键举措,都需要对接“十三五”,完善相关举措。

一是继续坚定不移贯彻新发展理念。党的十八大以来,我们党提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,这是发展理论的重大创新。“十三五”时期,我们坚决贯彻新发展理念,即将取得全面建成小康社会的伟大胜利。“十四五”时期,我们需要更加全面贯彻落实好新发展理念,以新发展理念为引领,把新发展理念贯穿发展全过程各领域,推动经济实现高质量发展。新发展理念具有战略性、纲领性、引领性,只有把新发展理念贯穿到《建议》中的12个方面,才能很好地实现“十四五”经济社会发展的目标,进而为实现《建议》提出的到2035年基本实现社会主义现代化远景目标奠定坚实基础。

二是继续深化供给侧结构性改革这条主线。供给侧结构性改革是“十三五”时期提出的。2015年11月,中央财经领导小组第十一次会议首次提出“着力加强供给侧结构性改革”。同年12月,中央经济工作会议将“三去一降一补”作为2016年推进供给侧结构性改革的五大任务。回顾整个“十三五”,中央层面多次强调要把供给侧结构性改革作为经济工作的主线。2020年中央经济工作会议同样强调“以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线”,联系到党的十九届五中全会在谈及“十四五”规划时的同样表述,可以肯定未来五年深化供给侧结构性改革仍是经济社会发展的主线。

三是继续推进乡村振兴与脱贫攻坚的衔接转型。“十三五”的一个重大成就是打赢脱贫攻坚战,决胜全面建成小康社会。脱贫摘帽不是终点,而是新起点,绝对贫困消失了,相对贫困仍将长期存在,城乡差距和“三农”短板亟待解决,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接势在必行。“十三五”后期,中央开始着手推进二者的衔接工作,党的十九届五中全会明确了“十四五”时期接续推进脱贫攻坚迈向乡村振兴的路线图,以全面建成小康社会为新起点,两大战略的衔接与转型不仅是先后接续,更是以城乡融合发展为方向,推进脱贫攻坚到乡村振兴的全面转型。在“十三五”乡村振兴实现良好开局的前提下,“十四五”时期乡村振兴战略将全面推进。

四是继续推动积极财政政策提质增效。“十三五”期间,我国持续实行积极财政政策,注重提质增效,服务于经济由高速增长转向高质量发展的经济形势。其间的历次中央经济工作会议,虽然在具体措辞上有所差别,但积极财政政策的总基调没有变,注重质量和绩效的思路没有变。2016年和2017年的中央经济工作会议,都提出“财政政策要更加积极有效”,2018年中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效”,2019年和2020年的中央经济工作会议都提出“积极的财政政策要大力提质增效”。这也意味着,即将开启的“十四五”,财政工作将接续过去的大思路,在提质增效上下功夫,巩固和拓展减税降费成效,坚持“以收定支”“过紧日子”,统筹资源保障重点民生,强化预算绩效管理切实发挥财政资金更大效益。

三、推进“十四五”规划要有创新思维

“十四五”开始后,我们将进入新发展阶段,面临新发展格局,迎来新历史使命,这就要求我们要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,深刻认识当前和今后一个时期我国发展的机遇与挑战,在接续“十三五”发展思路的基础上,以创新思维开展工作,在现代化道路上为第二个百年奋斗目标的实现而努力。

一是坚持发展与安全的统筹。发展与安全是我国中长期经济社会发展的两件大事,“十四五”是新发展阶段的开局,事关未来尤其是2035年远景目标的全局,必须牢牢把握发展与安全的辩证统一。发展是第一要务,是安全的保障;安全是发展的前提,安全发展是底线要求。从中央经济工作会议确定的明年八项重点任务看,突出了统筹发展与安全的诉求。中央提出要保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性,强调底线思维和经济运行的稳中有进,“稳”与“进”的辩证本质上体现了安全发展与防范风险的一致性。“十四五”时期,我们要认真领会中央关于发展与安全统筹兼顾的精神,既要坚持“稳”字当头,防范化解各种风险,防止急于求成的冒进,又要避免过分求稳和害怕风险而忽视发展,偏离“发展是第一要义”的战略轨道,切实做好统筹工作,为经济社会中长期发展开好局。

二是坚持创新在现代化建设全局中的引领地位。创新是引领高质量发展的第一动力,五大发展理念,创新位列第一。进入“十四五”,需要更加重视五大理念的协同推进,特别是重视科技创新对于协调可持续发展、国内绿色生产生活、经济循环中开放的作用、民生和共享发展的引领作用。面对国内外形势的新变化,我们必须抓住创新这个牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”,坚持科技创新与体制机制创新“双轮驱动”,大力提升自主创新能力,统筹布局基础研究和关键核心技术攻关,打造国家战略科技力量,构建系统、完备、高效的国家科技创新体系。同时,要发挥企业的主体作用,激发调动广大科技人员和创新主体的积极性、创造性,加快走出一条从人才强、科技强到产业强、经济强、国家强的创新发展新路径,尽快跻身创新型国家前列,实现建设世界科技强国的目标。

三是坚持需求侧改革和扩内需战略基点。面向“十四五”,中央在强调供给侧结构性改革为主线的同时,还首次提出“需求侧改革”,强调要形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。这是“双循环”新发展格局下的重要政策布局。从“需求侧管理”到“需求侧改革”,不仅是用词的变化,更是战略的转变。改革开放初期,我国形成“两头在外、大进大出”的国民经济循环战略,外贸红利推动经济社会快速发展。随着国内外发展环境与条件的变化,这个红利逐渐减弱,2008年国际金融危机后我国开始逐步向以国内大循环为主体转变。近年来,随着中美经贸摩擦升级,加之我国传统债务驱动型的增长模式已难以为继,强化需求侧改革便应运而生。推动需求侧改革,就是要将“扩内需”的重心从投资驱动转向消费驱动,可能的举措或从需求端“牵引”、供给端“创造”两个维度展开。要依托强大国内市场,充分发挥居民消费巨大潜力这一优势,提升内需对经济发展的拉动作用,以国内大市场、大内需为牵引,推动国际市场和世界经济的复苏和发展。

四是坚持积极财政政策“更可持续”的防风险要义。中央经济工作会议在继续强调积极财政政策提质增效的同时,还增加了“更可持续”的要求。这是因为财政政策发挥作用必须建立在财政运行的可持续基础之上,建立在财政风险的有效防范基础之上。维持“提质增效”的提法,说明在高质量发展背景下,财政政策的作用需要得到更有效的发挥;强调“更可持续”,则是实现提质增效的基本前提,没有了可持续,财政陷入风险,也就谈不上提质增效。“十四五”时期,财政一方面要在收支结构和绩效管理用心用力,另一方面更要把防范化解风险、支持安全发展作为重中之重,坚持总体国家安全观,密切关注经济社会相关领域的各种风险,坚守不发生系统性风险这一底线,确保财政平稳运行。要注意防范地方债风险,采取有力措施禁止地方政府违规举债,对不同类型的地方隐性债务分类施策加以化解,推动依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制。统筹考虑需要与可能、当前与长远的关系,把好财政支出关口,加强财政承受能力评估,防止脱离实际、寅吃卯粮,影响财政可持续和稳定运行,确保财政可持续发展。

 

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