提升国有资产政策效能的地方实践

龙口财政探索国有资产租赁和监管新模式

 

孙学胜  栾巧茹

 

 

《行政事业性国有资产管理条例》(国务院令第738号)2021年4月1日起正式实施,标志着行政事业单位资产管理上升到法律高度,对国有资产管理的要求更加严格和规范。进一步加强国有资产管理,切实维护资产的安全和完整,提高资产使用效益和效率,有效保障行政机关履行职责和促进社会各项事业发展,是各级财政部门面临的共同课题。为进一步规范国有资产,特别是土地、房屋资产管理,切实解决当前资产管理存在的突出问题,龙口市财政局以深化国有资产管理体制改革为契机,以规范国有资产租赁管理为突破口,建立权责清晰、配置合理、运转高效的资产管理体系,着力提高国有资产监管效益,达到了管理内容上更加详细、全面,管理形式上更加严谨、规范的目标。

一、龙口市国有资产管理的基本情况和主要问题

(一)龙口市财政经济和国有资产的基本情况

龙口市是山东省的财政经济最强县域,2020年地方生产总值的规模为1094亿元,一般公共预算收入规模为102.1亿元,产业结构与经济发展阶段总体协调,一、二、三次产业比例为3.3:48.3:48.4,为山东省县域经济高质量发展先进县,总体经济实力列全国百强县评价第9位,是长江以北地区中唯一进入前10名的县域。

龙口市国有经济发展较早,且产业结构先进、技术水平较高,在历史国有企业改革中,也授权管理了原属上级政府或行业部门管理的国有资产。目前,国有经营性资产、行政部门和事业单位持有的国有资产、市政府直接持有的金融资本合计规模约在500亿元以上,是推动龙口市域经济社会良性发展的重要支柱,也进一步提升财政政策效能的重要抓手。

受到职能上的限制,龙口财政在管理上主要集中在行政部门和事业单位持有的国有资产上,为加强管理、提高效率、优化结构,并综合考虑相关国有资产的特殊属性和功能特征,在市委、市政府的支持下,龙口财政对行政事业单位国有资产管理的基本情况进行了梳理和督查,在掌握家底的同时,也发现了一些问题。

(二)国有资产管理存在的问题和不足

如前所述,通过前期督查和梳理,发现行政事业单位固定资产管理方面存在着管理不规范等问题,对于固定资产的安全和完整存在一定隐患,主要表现在以下几个方面:

1.部分单位资产家底不清。部分行政事业单位财务人员对单位资产的规模、使用状态不清楚,未建立固定资产明细账,每年只管经费收支,不管家底多少。例如,某两处单位因机构改革合并办公用房,财政部门在对已腾退出的3间办公用房统一调拨使用时,发现单位账上体现为“闲置”的资产实际上已对外出租,反映出单位资产账实不符、家底不实、清查不力。

2.资产管理机制不健全。部分行政事业单位没有建立专门的资产管理机构,固定资产由后勤、财务等部门兼职管理,未配备国有资产管理责任人,致使资产管理责任划分不明确,导致管理流于形式、造成无效管理。日常检查发现,个别单位资产对一些新增的固定资产没有及时入账,对已经报废和损毁的固定资产也未能及时清理或申请报废,导致行政事业单位国有资产管理混乱。有的管理人员专业知识欠缺,业务水平不高,责任意识不强,对国有资产保护认识不足,导致固定资产发生毁坏、损失、浪费问题严重。

3.资产出租行为需要规范。租赁方式、租赁期限、租赁底价缺乏统一的标准,单位出租资产具有随意性。例如,单位有些出租房屋租金偏低、期限过长,有的租期长达20年,期间若发生拆迁,出租单位反而需要赔偿承租者,这样难免造成国有资产流失。有的单位固定资产出租不报批、不经过专业机构评估,出租过程不采取招标方式,存在暗箱操作的问题。

二、推进国有资产管理改革,探索租赁新模式

龙口财政在国有资产管理中坚持制度先行、摸清家底、规范管理和重点突破的管理主线,按照怎么管、怎么办、怎么值、怎么租的改革逻辑,推进国有资产管理改革,探索租赁新模式。

(一)出台规范文件,制定操作流程,明确“怎么管”

制发《关于进一步加强国有资产管理的通知》,以财政部门为主体,将资产管理机制和责任进行划分,有效解决实物管理与账务管理分设、账务与实物管理脱节等问题。印发《关于明确国有土地房屋出租管理有关问题的通知》,明确国有资产出租必须严格实行“六步走”,即按照资产出租报批、租赁底价评估、资产公开招租、租赁合同签订、租赁资料备案、租赁收入管理六项程序依次执行,严把细节关,打好国有资产“监管拳”。自该制度实施以来,共有30个单位资产租赁进行报批,涉及租赁事项254项,其中完成评估210项,涉及金额533.67万元,已完成招租87项,合同租金247万元。

(二)全面摸排家底,统一权证管理,明确“怎么干”

在全市开展土地房屋资产专项普查,将不动产权属证件统一收回财政部门保管,指导各单位建立土地房屋资产台账(包括房屋资产清查台账汇总表、国有土地房屋明细表),准确掌握资产的具体位置、面积、权属证件、出租使用现状等信息。要求资产管理人员及时更新土地房屋出租、使用记录,定期开展固定资产账务核对,做到账账相符、账实相符,确保及时完整掌握资产存量及使用动态。截至目前,累计收回房产证174件、土地证148 件、不动产证73件。将全市国有资产权属证件统一收回管理,有效防止了国有资产随意处置、未经批准调换、抵押等问题的出现,也为资产统一调配使用提供了数据支撑。资产使用单位通过建立土地房屋台账,并定期与财务账核对,更加科学准确地掌握不动产一系列基本情况,在不动产管理上实现了财务人员与不动产管理人员的双向沟通,有利于资产使用单位进行管理的同时明晰责任,不断提高国有资产管理水平。

(三)严格底价评估,防范低价租赁,明确“怎么值”

财政部门通过政府购买服务方式,确定1家评估测绘公司作为市级国有资产租赁评估服务机构,负责国有资产出租前的价值评估工作。评估费用由财政统一支付,切断出租单位对评估机构的人为因素影响,既降低了评估费用支出,又减少了评估过程中出租单位可能存在的人为干扰,有效保证了评估结果科学准确,充分体现国有资产使用权的公允价值。评估测绘公司在对每个租赁项目形成评估报告后,国有资产出租需以评估报告载明的价格作为底价实行公开招租,出租单位和财政部门留底备查,并作为国有资产出租底价依据。从资产底价评估、拍卖到档案整理实行“一体化”“一站式”服务,有效破解国有资产使用权“值多少”问题,让价格成为资产租赁过程中的“硬杠杆”,助力国有资产出租跑出“加速度”。通过摸查,全市58家行政事业单位600余处出租资产将在原租赁期限到期后实行网络拍卖招租,其中53处资产已完成租赁价格评估,涉及租赁价值53. 76万元。

(四)创新租赁方式,推行公开招租,明确“怎么租”

紧紧扭住公开“牛鼻子”,全面推行国有资产公开招租,经营性资产在公平、公正、公开原则基础上,进行挂牌竞价租赁,实行阳光交易。各出租单位以评估底价为起拍价,委托拍卖机构通过“中拍”平台公开发布招租信息,同时借助《今日龙口报》、微信公众号等渠道发布招租信息,扩大信息传播范围,保证潜在承租方能够及时获取招租信息。意向承租方按照公告信息现场报名,交纳竞拍保证金后获取参加网络招租的资格,即参与竞拍的登录账号及密码。意向承租方在规定时间参与网络竞拍,竞拍过程中无竞拍人在规定时限内加价,即确定最高出价者为最终承租方。拍卖完成后进行租赁合同签订、租赁资料备案和上缴租赁收入工作。招租信息的公开,实现了以往“点对点”租赁到现在“点对面”租赁的转变,有效提高了公众参与度,最大限度体现国有资产使用价值。该市原东莱宾馆餐厅5年租赁使用权在“中拍”平台公开拍卖,经过1小时网上竞拍,租赁价格从起拍价69万元一路飙升至205.5万元,拍卖溢价高达136.5万元,超出起拍价近2倍,国有资产保值增值效果凸显。

三、新形势下进一步加强国有资产管理的建议

2021年中央经济工作会议明确提出,要完成“国有企业改革三年行动计划”,国务院在“进一步深化预算管理制度改革的意见”中也对加强财政资源统筹和清理规范地方融资平台公司作出了部署和要求。在国有资产管理改革的新形势下,龙口财政需要进一步加强国有资产管理,推进重点领域和环节的改革。主要有:

(一)积极争取将国有资产管理改革相关部署纳入市委、市政府的中心工作

一直以来,龙口市委市政府高度重视国有资产管理工作,市政府主要领导亲自批示将国有资产监管作为财政工作重点抓紧抓好,并将土地房屋管理资产使用情况纳入巡察的主要内容,发现问题及时反馈财政部门,形成了齐抓共管合力。财政部门从普查资金安排、人员配备等方面给予大力支持,为抓好国有资产管理提供了有力保证。

(二)进一步摸清家底,尤其是加强能够带来事业单位经营收入等资产管理是基础。

2019年、2020年龙口市先后两次开展全市行政事业单位国有资产清产核资,真实、全面、客观、公正地反映出国有资产的存量、构成和使用情况,自查资产与财务管理上存在的主要问题和薄弱环节,进一步提高了行政事业单位资产数据的准确性和完整性。2021年以来,财政部门又结合清产核资情况,针对土地房屋资产进行了专项核查,建立了全市土地房屋资产台账,为有的放矢加强资产管理奠定了基础。

(三)进一步提升和加强租赁管理,确保资产的高效运用和收入的按期入库

在通用资产管理相对规范的情况下,选择面向社会关注度高、能提高收益的国有房屋土地资产租赁作为管理重点,是加强国有资产管理的必然要求,也是有效盘活闲置资产、提高国有资产使用效益的难点和重点。财政部门以提高经营性国有资产收益为目标,以规范国有资产出租管理为切入点,遵循公开、公平、公正原则加强管理,实现以点带面、由浅及深推动资产调拨、出售等工作深化改革创新,行之有效。

(四)加强全过程监督,尤其是做好事前监督和过程监督工作,充分发挥第三方专业机构的作用

加强对行政事业单位国有资产的监督监管,不仅需要内部监督,也需要强化外部监督体系。一方面要加强单位内部监管制度,完善资产审批程序,规范资产处理各个环节,做好资产投资预算和固定维护;组建国有资产管理领导小组,定期和不定期对国有资产进行清查核对,财政部门(国有资产监管部门)加大对国有资产管理的业务和审计监督,会同纪检、审计等部门联合开展专项检查。另一方面要强化外部监管体系,通过引入第三方评估机构、拍卖机构,借助现代载体和平台推进国有资产租赁管理,形成相互配合的监督合力,让国有资产管理在阳光下依法运行。


(作者单位:山东省龙口市财政局)

 







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