当前生态补偿面临的问题与对策思路

 

 

生态补偿是促进绿水青山转化为金山银山的重要政策手段。近年来,我国在重点生态功能区等领域逐步开展了生态补偿机制建设工作。在此背景下,本文尝试系统梳理和评估我国生态补偿的制度建设和相关政策实施情况,归纳和总结当前生态补偿面临的突出问题,探索有针对性和可操作性的对策思路。

一、生态补偿是推动生态价值转化的重要手段

本文从纵向生态补偿、横向生态补偿和市场化生态补偿三个维度搭建了生态补偿的分析框架。研究发现,纵向生态补偿主要以重点生态区域补偿为主;横向生态补偿在流域、空气和森林三个环境领域均有试点,采用了政府补偿与市场化补偿相结合的方式,但以政府补偿为主;市场化生态补偿同样体现在流域、空气和森林三个环境领域中,表现为水权、碳权和林权交易体系。进一步研究发现,生态补偿建设较成熟的领域分别为重点生态功能区、森林、流域和空气治理。重点生态功能区生态补偿显著提高了当地生态环境质量和农村居民收入,而享受生态补偿的重点生态功能区,经济增长和公共服务供给呈现出放缓和弱化的趋势。总体来看,重点生态功能区生态补偿的生态环境效应成效显著,扶贫效应日渐凸显,经济效益则有待进一步观察。在森林、流域和空气质量生态补偿方面,伴随着生态补偿机制的完善,森林覆盖率、植被覆盖率和整体生态环境质量均有明显提高,森林生态补偿还推动了林业生态价值的逐步转化。在流域生态补偿试点实施效果方面,以新安江和湖北宜昌黄柏河为代表的流域生态补偿建设,在流域水质、植被生态和产业环境等领域都取得了显著的生态成果。在空气质量补偿试点地区,地方大气环境得到了较大幅度改善。总体上看,我国的生态补偿建设表现出良好的生态环境质量、生态社会价值和一定的生态经济效应。

二、机制和制度体系不完善是生态补偿的突出问题

(一)生态补偿的流域范围存在局限性

当前,我国生态补偿主体以政府为主,补偿方式主要表现为资金补偿,而补偿资金主要来源于财政资金,其中中央政府的生态财政资金占了较大比重。过于依赖政府补偿尤其是中央政府补助,会削弱生态功能区发展的内生动力和能力,不利于生态补偿的可持续发展。同时,在补偿主体和补偿方式单一的情况下,大流域、人工流域生态补偿体系难以形成。例如,我国黄河流域和长江流域中大部分省份还未签订省际生态补偿协议,除黄河、长江以外的其他大流域的全流域生态补偿机制建设工作还未开展。

(二)生态补偿标准的制度支撑和技术支撑不充分

生态补偿标准科学性和规范性不足。标准制定技术难度较大、各地区经济发展水平和生态环境状况不同、地方间利益博弈都会导致生态补偿标准缺乏科学性和规范性。从补偿标准的规范性来看,流域生态补偿标准,海南、天津等地基于水质核算,湖南、浙江等地基于水质水量核算,福建、江西等地则根据生态功能区域设定补偿标准或系数;在公益林生态效益补偿标准上,广东、浙江、江苏等地的补助标准要远高于甘肃、四川等地。从技术难度来看,不同地区对生态价值标准的认同程度各不相同,大部分地区在技术上难以构建科学的、规范的补偿标准。如在长江流域缺乏关于环境服务、生物多样性、水文资源等方面的基础数据,导致一些计量和评估方法难以应用。

(三)重点生态功能区补偿的激励结构不合理

由于地方生态环境治理成本和生态环境治理收益的不对称,当前重点生态功能区生态补偿存在激励不足和激励扭曲现象。

激励不足表现为重点生态功能区县的生态环境质量虽有改善,但经济发展受阻,基本公共服务供给能力受到抑制,在生态保护、民生改善和经济发展之间存在突出矛盾。激励扭曲表现为财政压力较大的重点生态功能区县的空气质量并未改善,基本公共服务供给水平降低,而工业发展和经济增长激励更强,使得部分重点生态功能区存在着发展“重污染行业”的侥幸心理和“无奈之举”。

(四)生态补偿的财政性事权划分模糊

生态补偿事权和支出责任划分不够清晰,由此导致生态环境管理体制难以顺畅运行。例如,在事权和支出责任划分上,重点流域为中央与地方的共同事权,但中央和地方间的事权具体如何划分并不明确;大熊猫国家公园管理局承担国家公园试点的主体责任,却没有财力履行其财政事权和支出责任,而各省级林草局(省级国家公园管理局)有财力但没有明确其财政事权和支出责任。类似的情况在青海湖国家自然保护区也存在。

(五)生态补偿资金核算和绩效管理不到位

生态补偿资金核算的困难之处在于生态补偿相关支出的功能分类和部门分类间存在混淆,功能分类科目存在同质化的“款”级科目,而同质化的“款”级科目服务于同一职能目标。

生态补偿资金绩效管理存在的问题主要体现在预算执行率不高,项目实施缓慢,项目可持续性不强,资金使用效益偏低,绩效管理技术体系不完善,绩效评价质量不高,例如,经济效益弱的生态环保项目不受重视,绩效评价执行流于形式,评价指标操作性和针对性弱。

(六)市场化生态补偿不全面、不规范

我国市场化生态补偿的突出问题主要表现为生态资源产权交易市场不健全和“生态市场”不完备。

生态资源产权交易市场不健全包括部分领域的生态产权交易市场缺失、生态资源资产产权制度不完善和尚未形成全国性的生态资源综合交易平台。“生态市场”不完备体现在生态产品供给能力不足,尚未建立科学公允的生态产品价值评估评级体系,生态产品价值实现路径单一。

三、深化生态保护补偿制度改革要多方协同发力

(一)加强生态补偿制度顶层设计

1.加快出台《生态补偿条例》和“补偿标准核算技术指南”。各地方缺乏统一、规范、具有指导性的补偿标准,这极大地阻碍了生态补偿的有效实施。因此,亟需出台《生态补偿条例》和生态补偿标准核算技术指南,对补偿主客体、补偿标准、补偿范围、事权与支出责任、补偿程序等设立原则性的条款,使纵向生态补偿和横向生态补偿均有法可依。

2.明确生态环境领域的事权与支出责任。应首先在程序上建立协商机制,实现中央与地方协同治理,并按照一定的划分原则确定事权与支出责任。对于跨省流域,省际间的事权与支出责任可以按照用水量进行分配,对于地方性水污染防治事项,则由地方政府承担全部的事权和支出责任,中央财政通过转移支付给予支持。对国家重点生态功能区、自然保护区和国家公园,应设立生态保护的特殊转移支付机制,确保资金直达,明确资金的使用范围,细化分配流程,压实地方责任,加强监督问责。

(二)健全生态补偿的财政投入机制

1.完善以政府为主导的多元筹资机制。通过政府和社会资本合作(PPP)、社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式投资以及公众参与等路径,将社会资本引入生态补偿领域。企业和公众成为生态补偿的参与主体,是完善以政府为主导的多渠道筹资机制的重要手段。

2. 创新生态补偿方式、扩大补偿范围。现阶段,应该以财政转移支付、专项基金、人才和技术支持等政府补偿为主,逐步引入产权交易等市场化补偿方式。在流域生态补偿中,可结合地域和产业特征进行补偿,并广泛开展对口协作、园区共建。通过丰富补偿方式和筹资渠道逐步拓宽补偿范围,中央转移支付要向自然保护区、国家公园倾斜,引导各省加大对跨省大流域生态补偿和人工流域生态补偿的资金支持。

3.规范生态补偿的标准。根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点,对不同地区实行差异化的生态补偿,“标准财政收支缺口”的计算应尽可能考虑地方生态治理的成本,并加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度。对于公益林的生态补偿标准,一方面,需依据中央财力适度加大补偿力度,提高对财力薄弱地区、生态脆弱地区、林业生态重要地区、管护较难地区的补偿标准;另一方面,需建立分级分类的公益林生态效益补偿标准体系,根据林分质量、生态区位、管护状况等,制定不同的补偿标准,实现公益林优质优价补偿。

(三)完善生态补偿资金管理体系

1.完善生态环保的资金核算体系。将同质化的“款”级科目加以归类和合并,以利于反映和分析财政在生态保护和治理领域的资金投入和结构状况。

2.构建科学规范的生态补偿绩效评价指标体系。根据项目实际情况建立三级评价指标,针对每个绩效指标逐步制定行业标准、经验标准等绩效标准体系,确保地方编制的绩效目标可监测、可获得、可评价,清晰反映生态补偿资金使用的预期产出和效果。

3.强化生态补偿绩效评价结果信息管理和质量管理。建立生态环境项目信息化管理平台、加强相关人员的技术培训,加快推进第三方机构评价工作,提高绩效管理的效率和质量。

(四)加快重点领域的生态补偿市场化进程

1.加快流域生态补偿的市场化建设。重视水权交易市场发展与其他水利改革措施的衔接和协调,完善制度设计降低交易成本,实现水权信息的畅通。健全对利益相关者的权益保障机制。充分发挥绿色产业基金、PPP基金、融资贴息、绿色信贷、绿色债券、绿色保险等绿色财政金融工具的优势,引导社会资本参与水环境治理项目。

2.健全林业碳汇的交易制度体系。需求侧上,科学测算碳排放配额总量,完善配额分配机制,并将林业碳汇由冲抵机制改为配额管理,为林业碳汇带来更多需求。供给侧上,要结合林业碳普惠制度,降低林业碳汇项目准入门槛,将项目申报主体和交易主体放宽到独立法人和自然人,着力培育大型林业企业,引入社会资本开展林业碳汇项目。林业碳汇交易立法上,制定林业碳汇行业标准、规则,实施林业碳汇投资、税收、信贷等导向政策,营造有利于林业碳汇交易市场发展的制度环境。

3.完善生态产品价值实现的市场化路径。一是培育“生态市场”主体,大力发展生态旅游、特色林产业、特色种养业等生态产业,通过土地流转、入股分红、合作经营、劳动就业、自主创业等方式,创新资源利用方式。二是建立科学公允的生态价值评估评级体系,对生态资产、生态产品、生态服务进行评估和定价。三是建立覆盖面广、供求各方共同参与的生态资源交易体系。四是构建生态环境和生态再生产的利益分享机制,生态收益更多的向欠发达地区倾斜,更多的“反哺”生态环境建设,更加注重“生态再生产”。五是完善“生态市场”建设的财政及金融支持政策,更加注重对生态产品生产、流通和消费的倾斜。

 

 

 

课题负责人:中南财经政法大学 陈志勇

课题组成员:卢洪友、祁毓、毛晖、覃凤琴、林诗贤、刘锋

本文为中国财政学会2020—2021年度招标课题“当前生态补偿面临的问题与对策思路”阶段性成果。

 


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